К совершенствованию государственного управления в области охраны окружающей среды и возобновляемых природных ресурсов

И.Е. Честин, Всемирныйфонддикойприроды (WWF) России

В 2004 г. в рамках административной реформы была кардинально изменена структура федеральных органов исполнительной власти. Основными задачами реформы было исключение избыточных функций государства, устранение дублирования полномочий и определение недостающих функций, требуемых действующим законодательством. В большинстве отраслей выработка и реализации государственной политики, нормативно-правовое регулирование были закреплены за министерствами, оказание услуг и управление государственным имуществом – за агентствами, а надзор – за службами. В целом это способствовало более четкому разграничению полномочий и заложило основу для исключения конфликта интересов внутри одного ведомства, ранее осуществлявшего и управление имуществом, и контроль.

В области природных ресурсов и охраны окружающей среды, однако, дублирование сохранялось. Так, правоустанавливающими функциями были наделены Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства (в отношении охотничьих видов животных и объектов рыболовства), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (в части экологического надзора и техногенного воздействия на окружающую среду), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (в части экологического мониторинга). Дублирование сохранялось и в части надзора. Контрольно-надзорные функции в отношении охотничьих видов животных и водных биологических ресурсов осуществляла Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, других объектов животного мира, лесных и водных ресурсов - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Контроль за загрязнением атмосферного воздуха и обращением с отходами выполняла Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Оказание государственных услуг и управление государственным имуществом осуществляли, соответственно, Федеральное агентство сельского хозяйства, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству в ведении Минсельхоза, а также Федеральное агентство водных ресурсов в ведении МПР.

В дальнейшем распределение полномочий неоднократно менялось. Сразу же в 2004 г. встал вопрос, какое ведомство должно управлять федеральными особо охраняемыми природными территориями федерального уровня – заповедниками, национальными парками, заказниками и памятниками природы. В нарушение принципа разделения функций между министерствами, агентствами и службами их управление было передано Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзору), при этом более 60 заказников оставались в подчинении Минсельхоза. В 2008 г. особо охраняемые территории были переданы в управление непосредственно МПР, в том числе заказники, до того находящиеся в управлении Минсельхоза.

В 2004-2008 гг. Ростехнадзор подчинялся непосредственно Правительству, и за 4 года так и не удалось четко разграничить полномочия этого ведомства с Росприроднадзором в ведении МПР в части контроля за загрязнением со стороны промышленных предприятий и государственной экологической экспертизы. В 2008 г. Ростехнадзор был передан в ведение Минприроды РФ и ему были переданы все функции по проведению государственной экологической экспертизы и контролю промышленных предприятий. Однако, после катастрофы на Саяно-Шушенской ГЭС в 2010 г., Ростехнадзор был обратно передан в ведение Правительства РФ.

В 2004-2008 гг. Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении МПР, в 2008-2010 – Минсельхоза. После масштабных лесных пожаров в Европейской части России в 2010 г. это агентство также было передано в ведение Правительства РФ. В 2012 г. агентство вернулось в ведение Минприроды.

В 2004-2008 гг. Федеральное агентство по рыболовству находилось в ведении Минсельхоза, в 2008 г. перешло в ведение Правительства РФ. В 2012 г. агентство вернулось в Минсельхоз.

Принцип разделения функций между министерствами, агентствами и службами может быть вполне жизнеспособным. Однако, как видно из перечисленных выше примеров, эта система в сфере охраны окружающей среды и управления природными ресурсами так и не была полностью реализована, вследствие чего на протяжении ряда лет наблюдалось нечеткое разделение полномочий и дублирование функций. В 2008-2012 гг. дублирование даже усиливалось, т.к. выводившиеся из соответствующих министерств Росрыболовство и Рослесхоз забирали и контрольные полномочия, до того осуществляемые Россельхознадзором и Росприроднадзором. Лишь при переподчинении Ростехнадзора Правительству РФ весь экологический блок (контроль и экспертиза) были переданы Росприроднадзору.

Параллельно с постоянной реструктуризацией федеральных органов исполнительной власти шла передача полномочий на уровень субъектов федерации. В 2002-2006 г. число предприятий, загрязнение которых контролировалось федеральными органами исполнительной власти через их территориальные органы сократилось с 330 до 80 тысяч. С принятием Лесного Кодекса с 2007 г. субъектам федерации был передан контроль за лесным фондом. В 2008 г. на региональный уровень был передан контроль за животным миром кроме водных биологических ресурсов. Соответственно, постепенно ликвидировались территориальные органы федеральных ведомств либо значительно сокращалась их численность.

Регионы оказались по-разному готовы к исполнению переданных им полномочий, но в подавляющем большинстве случаев произошло значительное ослабление надзорных функций.

Серьезной проблемой остается фактическое отсутствие ответственности регионов за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им полномочий. Так, даже в районе подготовки к Олимпийским Играм 2014 г. в 2009 г. потребовалось 3 месяца и личное вмешательство Министра природных ресурсов и экологии для прекращения незаконного забора грунта в промышленных масштабах из русла р. Мзымта, открыто осуществлявшегося среди бела дня. Несмотря на явный провал в исполнении переданных полномочий по управлению водными объектами со стороны Администрации Краснодарского края, никаких организационных или кадровых последствий это не имело. Другим примером является решение Администрации Красноярского края об освобождении ГМК «Норильский никель» от платы за загрязнение атмосферного воздуха, при том, что вклад комбината в загрязнение атмосферного воздуха в стране составляет 10%, и он является самым «грязным» производством в мире по объему выбросов в атмосферу.

Главной проблемой в этой области является то, что при передаче полномочий субъектам федерации была разрушена сквозная система контроля – фактически в регионах существуют две параллельные структуры, одна региональная, другая федеральная, со своими непересекающимися списками контролируемых предприятий.

По мнению сотрудников региональных отделений WWF России, более десяти лет выполняющих природоохранные проекты в более чем 30 регионах страны и по характеру работы постоянно взаимодействующих как с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, так и со структурами региональных администраций, передача полномочий повсеместно привела к резком ухудшению уровня контроля. Фактически можно говорить о состоявшемся разрушении управляемости охраной окружающей среды. Главными факторами явились:

• Кратное сокращение численности инспекторского состава;
• Кратное сокращение финансирования;
• Заведомо большая зависимость инспекторов от региональных элит (как в случаях браконьерских охот чиновников, так и в случаях загрязнения, если предприятие является бюджетообразующим для региона).

Например, на охрану редких видов животных и растений Приморский край получил в 2012 г. 230 тысяч рублей – и это при наличии тигра, леопарда и еще нескольких десятков видов животных и растений, занесенных в Красную Книгу РФ.

В Корякии (Камчатский край) охраной животного мира и лесного фонда занимаются 4 человека. В Красноярском крае численность органов охотничьего надзора в 2004-2005 гг. составляла 240 человек, а в 2011 – 39, в том числе в Эвенкийском округе – 3 человека (т.е. 256 тысяч кв. км на инспектора). В Республике Алтай из 750 инспекторов лесной охраны осталось 250. В Чукотском автономном округе в штате числится 14 охотинспекторов, но с учетом прикомандирования в другие отделы на территории работают 3 человека.

Типичным примером явилась неготовность регионов к предотвращению и борьбе с лесными пожарами в Европейской части России летом 2010 г. В 2011-2012 гг. значительно увеличились суммы выделяемых средств федерального бюджета на предотвращение и борьбу с пожарами, однако это практически не привело к увеличению численности инспекторов. Так, в Московской области в 2011 г. было 10 лесников, в 2012 – 12 (из них 3 на территории, остальные в аппарате управления), в Пермском крае 24 лесника, из них 10 на территории, в Самарской области, пострадавшей от пожаров 2010 г., остается 31 лесник, включая аппарат управления (для сравнения в 2006 г. – 619 человек). В Хабаровском крае численность инспекторов, проводящих проверки снизилась с 1710 в 2003 г. до 23 в 2010 г.

Предположение, что арендаторы леса сами обеспечат его охрану и от браконьеров, и от пожаров не оправдались – в аренде находится около 20% лесного фонда. Ожидать существенного увеличения этого показателя не приходится, т.к. он примерно совпадает с долей коммерчески привлекательных лесов, на которые есть спрос арендаторов.

Официальные данные по площадям пожаров являются совершенно не достоверными и не позволяют принимать управленческие решения. Например, по официальным данным площадь пожаров в Амурской области весной 2012 г. составила 29 тысяч га, а по данным Института космических исследований РАН – 840 тыс. га, т.е. почти в 30 раз больше.

При этом, по мнению сотрудников наших региональных отделений, качество контроля за рыболовством во внутренних водоемах, оставшегося полностью в ведении Росрыболовства, пострадало намного меньше, несмотря на сокращение (хотя и не кратное) численности инспекторского состава в этом ведомстве.

Таким образом, можно констатировать, что в 2006-2012 гг. система контроля за браконьерством в отношении лесных и охотничьих ресурсов, редких видов животных и растений, лесными пожарами была фактически разрушена, а в системе контроля за загрязнением появилось дублирование, при том, что сама она стала значительно более уязвимой и коррупционно емкой.

Ниже приведены предложения по совершенствованию системы государственного управления в области охраны окружающей среды:

1. Создание самостоятельного федерального органа исполнительной власти по охране окружающей среды в ведении Правительства РФ на базе Федеральной службы по контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды (Росприроднадзор). За этим органом необходимо закрепить следующие полномочия:

• выработка государственной политики в области охраны окружающей среды, в том числе по вопросам изменения климата;
• разработка и принятие (в пределах компетенции) нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды;
• обеспечение контроля за состоянием атмосферного воздуха, морской среды и водных ресурсов, обращению с отходами через территориальные органы и органы государственной власти субъектов федерации;
• обеспечение контроля за состоянием животного мира (включая водные биологические ресурсы, передав эти полномочия от Росрыболовства) и растительного мира (включая леса, передав эти полномочия от Рослесхоза) через территориальные органы и органы государственной власти субъектов федерации;
• проведение государственной экологической экспертизы через территориальные органы и органы государственной власти субъектов федерации;
• управление особо охраняемыми природными территориями;
• разработка и реализация государственных программ в области охраны окружающей среды;
• обеспечение международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, включая выполнение обязательств, вытекающих из членства Российской Федерации в международных соглашениях и организациях.

1. Необходимо вернуть все контрольные и надзорные функции на уровень федерации, сохранив управление хозяйственным использованием возобновляемых ресурсов за субъектами федерации. Это позволит исключить дублирование, отказаться от администрирования разных субвенций и обеспечить понятную прозрачную систему контроля по принципу «одного окна». В 2012 г. в системе Росприроднадзора работало 5350 инспекторов, в системе Росрыболовства – 4300. При объединении в одном федеральном органе исполнительной власти инспектора, работающие на территории, должны будут контролировать соблюдение законодательства о лесе, рыболовстве, воде, охоте, охране редких и исчезающих видов животных и растений (в том числе взаимодействуя с таможенными органами для пресечения контрабанды). Другие инспектора в этом же ведомстве будут контролировать загрязнение воды и воздуха и обращение с отходами. Очевидно, что численность инспекторов должна быть кратно увеличена, по крайней мере, до 30 тысяч по стране. Это приведет к увеличению расходной части бюджета, но одновременно значительно увеличит доходную часть – по итогам 2011 г. один рубль затрат на содержание центрального аппарата и территориальных органов Росприроднадзора приносил в федеральный бюджет 22,5 рубля в виде платежей, штрафов и исков.
2. Если по каким-либо причинам возвращение полномочий в области контроля и надзора на федеральный уровень невозможно, необходимо, по крайней мере восстановить систему сквозного, вертикально интегрированного контроля. Для этого следует наделить территориальные органы федерального органа исполнительной власти функцией контроля за исполнением переданных полномочий органами власти субъектов федерации в области охраны окружающей среды и экологического контроля, правом выдачи обязательных для соответствующих региональных органов власти предписаний, отмены их решений, внесения представлений о приостановлении полномочий субъекта в экстраординарных случаях, контролю за целевым расходованием перечисляемых субвенций на уровне бюджетов субъектов федерации.

Возможная структура федерального органа исполнительной власти представлена на рис.1.