ШЕСТОГО СОЗЫВА
«06» ноября 2014 г. Государственная Дума, Малый зал
парламентских слушаний на тему: «Совершенствование мер государственной поддержки аквакультуры в Российской Федерации»
Проведя с участием депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем совершенствование мер государственной поддержки аквакультуры в Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В настоящее время биологические ресурсы играют важнейшую роль для выживания человечества, особенно в современных условиях нарастающего техногенного стресса. В отличие от других видов природных ресурсов биологические ресурсы имеют уникальную способность к самовоспроизводству, и при правильном управлении биоресурсный потенциал может не только поддерживаться бесконечно долгое время, но и повышаться. Однако при хищнической эксплуатации ресурсных популяций и сообществ животных и растений, при стрессовых техногенных воздействиях возможно снижение репродуктивного потенциала живых систем, что чревато масштабными изменениями условий жизни людей.
В настоящее время традиционное рыболовство подошло к такой черте, за которой наращивать объемы вылова крайне сложно. Доступная сырьевая база отечественного рыболовства ограничена величиной в 4,5 - 5 млн. тонн. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), в мировой практике общий объем производства рыбопродукции ежегодно растет исключительно за счет аквакультуры.
Страны, оказывающие серьезную поддержку указанной отрасли на государственном уровне, существенно укрепили свою продовольственную безопасность и высокие места в рейтинге производителей товарной продукции.
На сегодняшний день страна - лидер в развитии аквакультуры - Китай, который за последние 20 лет утроил объемы производства и довел их почти до 43,0 млн. тонн. Важнейшим фактором этого роста явилась широкомасштабная государственная поддержка развития аквакультуры. В этой связи принята государственная программа, которая предусматривала субсидирование создания производств по выращиванию рыбы и производства кормов, освобождение их от налогов на 5 лет, безвозмездное предоставление участков водоемов на 50 лет и водных ресурсов (воды) для целей аквакультуры.
Показателен также опыт государственной поддержки предприятий в Норвегии, которая является лидером мировых технологий по выращиванию морских объектов - семги, форели, трески. Государство обеспечивает хозяйства посадочным материалом, выращивание которого проводится в государственных и частных питомниках, обеспечивает борьбу с заболеваниями и их профилактику, частично компенсирует затраты на корма, осуществляет финансирование научных исследований, связанных с разработкой и совершенствованием технологий, селекцией, генетикой объектов аквакультуры.
Россия производит порядка 0,2% мировой продукции аквакультуры.
Вместе с тем Россия располагает крупнейшим в мире водным фондом, пригодным для ведения аквакультурной деятельности, - это 225,0 тыс. кв. км озер, 43,0 тыс. кв. км водохранилищ и 520,0 тыс. кв. км водной глади рек, а также огромные площади прибрежных акваторий морей.
При этом производство продукции российского товарного рыбоводства колеблется на уровне 130,0 - 140,0 тыс. тонн, а продукция марикультуры не может преодолеть барьер в 10,0 тыс. тонн.
Исторически сложилось, что приоритетными регионами по ведению указанной деятельности являются Южный, Центральный и Северо Западный федеральные округа.
Несмотря на благоприятные природно-климатические условия для развития аквакультуры в Северо-Кавказском, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах сектор аквакультуры российского рыбохозяйственного комплекса находится здесь в депрессивном состоянии.
Для поддержания на промысловом уровне водных биоресурсов необходимо интенсивное проведение мероприятий по их искусственному воспроизводству.
За счет искусственного воспроизводства обеспечивается порядка 50,0% запасов тихоокеанских лососей, уловы которых за последние три десятилетия увеличились в пять раз.
На сегодняшней день, основными причинами, сдерживающими развитие аквакультуры в Российской Федерации, являются:
- недостаток программных документов по развитию аквакультуры;
- недостаточно эффективная финансовая государственная поддержка рыбоводства;
- слабо развитый механизм страхования рисков в аквакультуре;
- устаревшие производственные мощности и материально-техническая база на рыбоводных предприятиях;
- дефицит в качественном отечественном рыбопосадочном материале;
- импортозависимость по кормам для аквакультуры;
- отсутствие финансирования научно-исследовательских работ в области рыбоводства (аквакультуры);
- недостаток квалифицированных специалистов - рыбоводов с профильным образованием.
Вместе с тем, для насыщения потребительской корзины населения рыбной продукцией необходимы сохранение среды обитания водных биоресурсов, проведение мелиорации водоемов рыбохозяйственного назначения и другие мероприятия.
К основным рискам развития отечественной аквакультуры относятся:
- природно-климатические риски, обусловленные экстремальными изменениями погодных условий, которые оказывают серьезное влияние на объекты аквакультуры и объемы их товарного разведения. Зависимость функционирования отрасли от природно-климатических условий также снижает ее инвестиционную привлекательность. Для снижения рисков от природно-климатических условий необходимы переход к новым технологиям, техническая модернизация, страхование рисков в аквакультуре и принятие мер государственной поддержки в особо неблагоприятные по природно-климатическим условиям годы;
- макроэкономические риски, обусловленные неблагоприятной внешнеполитической ситуацией, конъюнктурой мировых цен на отдельные экспортные виды рыбо- и морепродукции и снижением возможности достижения целей по развитию аквакультуры, а также снижением темпов данного сектора экономики и уровня инвестиционной активности, которые не позволят интенсифицировать развитие аквакультуры и усилят зависимость их развития от государственных инвестиций. Снижение негативного влияния указанных рисков должно обеспечиваться путем развития на региональном уровне биржевой торговли, стимулирования потребления отдельных видов рыбо- и морепродукции на внутреннем рынке, диверсификации структуры внутреннего производства продукции в части товарной номенклатуры и географии производства, расширения рынков сбыта, применения мер государственного регулирования рынка;
- международные торгово-политические риски, обусловленные функционированием аквакультуры в координации с ситуацией на международных рынках и деятельностью экспортеров отдельных видов рыбо- и морепродукции, существенным возрастанием конкуренции в результате вступления России в ВТО. Минимизация указанных рисков должна включать в себя организационно-политическую поддержку экспорта отечественной продукции аквакультуры через участие в международных организациях, осуществление выставочной деятельности, повышение эффективности деятельности торговых представительств Российской Федерации в зарубежных странах, защиту интересов поставщиков отечественной продукции аквакультуры с использованием правил и процедур ВТО, совершенствование требований к безопасности и качеству рыбо- и морепродукции.
Для преодоления указанных рисков необходимо увеличение доли частных инвестиций через создание условий для инвесторов в развитии аквакультуры в рамках государственно-частного партнерства, а также создание современных лабораторий, осуществление поставки ветеринарных препаратов для своевременного проведения противоэпизоотических мероприятий.
К настоящему времени в российском рыбоводстве создан комплекс селекционных достижений, генетический потенциал которых необходимо использовать максимально эффективно. В соответствии с приказом Минсельхоза России от 19.10.2006 г. № 402 «Правила определения видов организаций по племенному животноводству» племенной статус имеют 23 племенных хозяйства и репродуктора. В основном это карповые хозяйства, 4 хозяйства являются племенными по растительноядным рыбам, 5 по форели, 2 по осетровым.
Переход на производство высокопродуктивных ценных пород и кроссов - одно из направлений инновационного развития при сокращении затрат, ресурсосбережении и других мерах. Всего в России разводят 46 пород, типов и кроссов карповых, лососевых, осетровых, сиговых и цихловых рыб.
Ведется одомашнивание сиговых рыб, щуки, европейского сома, судака, линя и других рыб.
Стоит отметить, что остро стоит проблема сохранения племенных рыбоводных хозяйств. За последние годы прекратили свое существование многие рыбхозы, племенная продукция которых на протяжении многих лет отличалась высоким качеством.
Кроме экономических и юридических моментов негативное влияние на деятельность племенных предприятий оказывают и природные факторы. Решением проблем с нехваткой водных ресурсов может быть переход на выращивание молоди в установках замкнутого водоснабжения, как это делаю большинство форелевых хозяйств.
Наряду с определенными положительными результатами, имеющиеся потенциальные возможности отечественной племенной базы недостаточно используются в сельскохозяйственном рыбоводстве.
Доля племенной продукции в объёме выращенной товарной продукции ежегодно не превышает 30 % (в зависимости от видовой принадлежности). По экспертной оценке из-за недоиспользования имеющегося генетического потенциала рыбоводные хозяйства недополучают до 15 % товарной продукции, что в масштабе страны составляет не менее 20 тыс. тонн рыбы.
Современная племенная база рыбоводства, включая селекционные достижения, племенные рыбоводные хозяйства, научное и информационное обеспечение во многом определяет нынешние объемы производства товарной рыбоводной продукции, но значительно уступает потенциальным потребностям развития сельскохозяйственного рыбоводства Российской Федерации.
Сложившаяся ситуация с обеспечением рыбхозов племенной продукцией требует принятия конкретных серьезных мер по продвижению племенной продукции в товарные хозяйства, а также совершенствованию отечественной племенной базы, как в части создания новых высокопродуктивных пород, так и в организации селекционно-племенного дела в племенных рыбхозах. Требует серьезного улучшения научное и информационное обеспечение племенной работы в хозяйствах с учетом современных технико-технологических достижений при разведении и выращивании племенных ремонтно-маточных стад рыб.
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 02.07.2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон).
Закон явился отправной точкой для перехода российской аквакультуры в новое правовое поле. Он оказался на стыке рыбного и сельского хозяйства, объединив водные, земельные и живые биологические ресурсы.
В Законе впервые для нашей страны приведено юридическое определение этого актуального направления деятельности продовольственного комплекса. В нем установлено правовое регулирование отношений в области аквакультуры. Определены права собственности на объекты и продукцию, порядок и экономические основы осуществления аквакультуры, использования водных объектов и создания на них рыбоводных участков. В Законе декларированы основополагающие принципы, без которых в сегодняшних условиях невозможно развитие аквакультуры.
Однако само по себе начало работы Закона и его подзаконных актов автоматически не приведет к резкому увеличению производства продукции аквакультуры. Следует ясно понимать, что в области нормативного обеспечения развития аквакультуры Россия находится в самом начале пути, который другие страны уже прошли.
К разряду основополагающих принципов аквакультуры относится ее государственная поддержка. Этот вопрос является одним из наиболее актуальных для рыбоводных хозяйств, как действующих, так и создаваемых.
Особо хотелось бы обратить внимание на то, что в законе отсутствуют положения, определяющие роль научного обеспечения аквакультуры. В то же время именно научное сопровождение является основой рационального и экологически обоснованного планирования, как отдельных хозяйств, так и региональных комплексов аквакультуры. Без научного обеспечения невозможно повышение продуктивности объектов аквакультуры, разработка новых технологий и технических средств, выращивание новых объектов и завоевание рынков. Только с помощью всемерного внедрения достижений науки мы перейдем от экстенсивного, преимущественно карпового, рыбоводства к динамичной многовидовой и высокотехнологичной аквакультуре.
К разряду проблем следует отнести и недостаточную проработанность частных, но очень актуальных вопросов охраны здоровья объектов аквакультуры и профилактики распространения опасных болезней. Формально эти моменты отражены и в ветеринарном законодательстве и в таможенных документах, однако правоприменительная практика демонстрирует недоработки в данной области, связанные именно со спецификой аквакультуры и ее объектов. Развитие аквакультуры потребует продуманной и эффективной системы мониторинговых и противоэпизоотических мероприятий для разных типов хозяйств, которой пока нет.
Важнейшим вопросом остается облегчение доступа к земельным и водным ресурсам, рыбоводным участкам.
Рыбоводные хозяйства столкнулись с фактическим запретом рыбоводной деятельности на подобных водоемах вследствие принятия судебных решений.
В настоящее время при определении статуса рыбоводных прудов, предоставления их в пользование, возможности приватизации, вопросов эксплуатации, а также осуществления отдельных технологических процессов содержания и выращивания товарной рыбы руководствуются земельным и водным законодательством без учета специфики рыбоводной деятельности.
Не принимается во внимание сельскохозяйственный статус предприятий товарного рыбоводства, а также факт отнесения земель под рыбоводными прудами к категории земель сельскохозяйственного назначения, которые предназначены именно для рыборазведения.
Сформировалась судебная практика, согласно которой, принадлежность водных объектов (прудов на водотоках) к федеральной собственности определяется арбитражными судами без учета регулирования водных отношений в водохозяйственных системах, вне контекста взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений.
При осуществлении аквакультуры (рыбоводства) и рыболовства на рыбоводных участках и рыбопромысловых участках рыбохозяйственные организации используют технические средства (в том числе транспортные средства), а также на береговых участках водных объектов возводятся временные жилые и производственные помещения, производится ремонт рыболовного вооружения и судов и другие работы, необходимые для ведения рыболовства и аквакультуры (рыбоводства).
Рыбоводные хозяйства, использующие для целей аквакультуры (рыбоводства) и рыболовства рыбоводную инфраструктуру в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов, привлекаются к ответственности за нарушение водного законодательства Российской Федерации, использование транспортных средств для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) (статья 65 Водного кодекса Российской Федерации), что приводит к невозможности осуществления рыболовства и аквакультуры (рыбоводства).
Так, в ряде субъектов Российской Федерации (Ростовской области, Псковской области, Сахалинской области и др.) рыбоводные хозяйства, использующие для целей аквакультуры (рыбоводства) и рыболовства водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы водных объектов, привлекаются к ответственности, приостанавливается деятельность за нарушение водного законодательства Российской Федерации.
В действующей редакции Лесного кодекса Российской Федерации отсутствуют нормы, дающие возможность использовать земли лесного фонда для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства).
В этой связи имеются случаи (в Сахалинской области и в других субъектах Российской Федерации) принятия судебных решений о незаконном использовании земель лесного фонда организациями, осуществляющими рыболовство и аквакультуру (рыбоводство).
Порядок освоения защитных лесов (к которым относятся и леса расположенные в водоохранных зонах), устанавливаемый статьями 12 и 102 Лесного кодекса Российской Федерации, не предусматривает осуществление такого вида деятельности как охрана и использования водных биологических ресурсов.
Для целей рыболовства и аквакультуры (рыбоводства) в подавляющем большинстве случаев требуется осуществлять строительство, реконструкцию и эксплуатацию объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда.
В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в Водный, Земельный и Лесной кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федеральный закон «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Успех и скорость совершенствования Закона находится в прямой зависимости от интенсивности взаимодействия между законодателями и производителями продукции аквакультуры. Именно поэтому здесь необходимо активное участие и поддержка общественности, бизнес-сообщества, отраслевой науки.
В рамках рассмотрения проекта федерального бюджета 2015-2017 гг. анализ показал, что дополнительные бюджетные ассигнования выделены на реализацию подпрограммы «Развитие аквакультуры» в части мероприятий по осуществлению работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов, осуществлению работ по сохранению водных биоресурсов, развитию системы государственной поддержки субъектов аквакультуры.
Вместе с тем в рамках проекта Госпрограммы необходимы дополнительные ассигнования на субсидирование процентных ставок, экономически значимые региональные программы и экосистемные исследования по подпрограмме 2 «Развитие аквакультуры», стимулирование научно-исследовательской деятельности (разработка технологий выращивания, новых объектов, рецептур кормов).
Отдельно следует отметить, что законопроект в рамках Государственной программы Российской Федерации № 26 «Развитие рыбохозяйственного комплекса» не предусматривает подпрограмму «Развитие осетрового хозяйства» с соответствующими мероприятиями и объемами финансирования.
Все указанные замечания были отражены в заключении Комитета к первому чтению, сделаны соответствующие аргументированные предложения, которые во втором чтении оформлены поправками к проекту федерального бюджета 2015-2017.
Участники парламентских слушаний считают необходимым и дальше совершенствовать меры государственной поддержки отечественной аквакультуры и рекомендуют следующее:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:
1.1. Разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части:
возможности использования земель лесного фонда для нужд аквакультуры;
предоставления рыбоводным хозяйствам права долгосрочного безвозмездного пользования землями, занятыми водными объектами, находящимися в федеральной собственности и используемыми в прудовом рыбоводстве;
введения стимулирующих механизмов для пользователей водными биоресурсами (в том числе при осуществлении научной деятельности), способствующих использованию разрешенного прилова в целях переработки в рыбную муку и рыбий жир, предназначенных для производства комбикормов в аквакультуре и животноводстве;
повышения конкурентоспособности субъектов аквакультуры, в том числе путем увеличения минимального срока действия договоров пользования рыбоводным участком;
льготного налогообложения на ввозимые в Российскую Федерацию корма для объектов аквакультуры, племенного материала рыб;
предоставления льготных условий экономического развития рыбоводным хозяйствам, размещенным на развивающихся территориях и в неблагоприятных экологических зонах;
предоставления рыбоводным хозяйствам без проведения процедуры конкурса права пользования рыбоводным участком, формируемым в границах водного объекта и (или) его части, в границах которого такие хозяйства осуществляли искусственное воспроизводство;
включения продукции товарного рыбоводства в перечень объектов сельскохозяйственного страхования;
развития институтов государственно-частного партнерства в сфере аквакультуры.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Предусмотреть выделение из федерального бюджета дополнительных средств на стимулирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области искусственного воспроизводства водных биологических ресурсов, в том числе рыбоводства (аквакультуры) в необходимых объемах.
2.2. Принять проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Государственную программу Российской Федерации «Развитие рыбохозяйственного комплекса», предусмотрев выделение необходимого финансирования на:
- мероприятия по развитию товарной аквакультуры осетровых видов рыб в рамках подпрограммы № 8 «Развитие осетрового хозяйства»;
- мероприятия по развитию товарной аквакультуры (на субсидирование процентных ставок, на софинансирование экономически значимых региональных программ, на стимулирование научно-исследовательской деятельности в области разработки технологий выращивания новых объектов аквакультуры, рецептур кормов) в рамках подпрограммы № 2 «Развитие аквакультуры».
2.3. Принять проект постановления «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях на развитие товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), включая товарную аквакультуру осетровых видов рыб».
2.4. Предусмотреть возможность обеспечения предприятий аквакультуры заказами для государственных нужд.
3. Министерству сельского хозяйства Российской Федерации и Росрыболовству:
3.1. Предусмотреть возможность в разрабатываемых в реализацию Федерального закона об аквакультуре нормативных правовых актах рыбоводным хозяйствам осуществлять в границах рыбоводного участка изъятие объектов аквакультуры, которые по тем или иным причинам покинули искусственные ограждения, созданные для их компактного удержания.
3.2. Проработать предложения по созданию центров сопровождения инвестиционных проектов в сфере аквакультуры.
3.3. Разработать и издать ведомственный нормативный правовой акт об утверждении ветеринарных правил в сфере аквакультуры.
3.4. Ускорить принятие ведомственного нормативного правового акта об утверждении особенностей разведения племенных объектов аквакультуры, ветеринарии и карантина растений в области аквакультуры.
3.5. Проработать вопрос о создании отдельного законодательного акта, формирующего действенные механизмы определения законности происхождения осетровых видов рыб и продукции из них, универсальную систему контроля продукции из осетровых видов рыб, изготовленной как из дикой, так и выращенной в аквакультуре рыбы, что в свою очередь позволит в полном объеме обеспечить надлежащий контроль за состоянием запасов осетровых и оборотом продукции из них.
3.6. Совместно с Федеральной службой государственной статистики проработать вопрос совершенствования механизма статистического учета продукции аквакультуры, а также иных показателей, необходимых для объективной оценки развития аквакультуры.
Председатель Комитета В.И. Кашин