«20» мая 2013 г. Государственная Дума,
Малый зал
Проведя с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проекта Лесной политики Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
В последние десятилетия абсолютно для всех регионов мира все более острой становится задача согласования деятельности человека и природных факторов его существования.
Наличие глобальных проблем человечества, обостренных финансово-экономическим кризисом, вынуждает мировое сообщество активно обсуждать необходимость формирования нового типа экономики. Во всем мире происходит осознание потребности экологизации экономики как одного из ключевых условий перехода к устойчивому развитию. Переход к устойчивому развитию включает действия не только в природоохранной сфере, а также во внедрении «зеленых» приоритетов развития в базовых отраслях промышленности, транспорта, сельского хозяйства, государственного управления. Управление переходом к устойчивой, ресурсоэффективной и низкоуглеродной экономике, также как и увеличение производства возобновляемой энергии, в значительной степени будет зависеть от лесных ресурсов.
Как указывается в Обзоре «Состояние лесов мира 2012» (ФАО ООН, 2012), многие понимают, что леса могли бы сыграть важную роль в «зеленой экономике», но мало кто сознает, что эта роль является обязательной для устойчивого мира, а не факультативной. Без лесов глобальная экосистема рухнет. Глобальная экономика может быть устойчивой благодаря широкому использованию неопределенное время возобновляемых источников энергии, в том числе топливной древесины. Чтобы глобальная экономика была устойчивой, принципы землепользования, политика и практика, известные под общим названием «устойчивое лесопользование», должны применяться во всем мире.
Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 года) приняты Принципы лесоводства - не имеющее обязательной силы заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов. Каждое государство в соответствии со своей конституцией и национальным законодательством должно обеспечить реализацию настоящих принципов на надлежащем уровне государственного руководства.
В этом заявлении утверждается, что леса с их сложными экологическими процессами необходимы для экономического развития и поддержания всех форм жизни на земле. К числу основополагающих лесных принципов отнесены:
- суверенное и неотъемлемое право использовать, управлять и развивать свои леса в соответствии со своими потребностями в области развития и уровнем социально-экономического развития и на основе национальной политики, согласующейся с целями устойчивого развития и законодательством;
- рациональное использование лесных ресурсов и лесных площадей для удовлетворения социальных, экономических, экологических, культурных и духовных потребностей нынешнего и будущих поколений, принятия надлежащих мер по защите лесов от вредного воздействия загрязнения, включая загрязнение с воздуха, пожары, насекомых-вредителей и заболевания, чтобы в полной мере сохранить их многоплановую ценность;
- признание ключевой роли всех видов лесов в деле поддержания экологических процессов и равновесия на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях;
- уважение и укрепление самобытности, культуры и прав коренных народов и их общин, а также других общин и групп населения, проживающих в лесных районах;
- принятие решений по рациональному использованию, сохранению и устойчивому развитию лесных ресурсов, основываясь на комплексной оценке экономической стоимости и неэкономической ценности лесных товаров и услуг, а также экологических издержек и выгод;
- принятие мер по сохранению и увеличению площади лесного покрова и продуктивности лесов на обоснованной с экологической, экономической и социальной точек зрения основе путем проведения мероприятий по лесовосстановлению, лесовозобновлению и искусственному выращиванию лесов и деревьев на непродуктивных землях, подвергшихся деградации и обезлесению, а также путем рационального использования имеющихся лесных ресурсов;
- осуществление устойчивого и рационального использования лесных ресурсов в соответствии с политикой и приоритетами в области национального развития и на основе экологически рациональных национальных руководящих принципов, учитывающих соответствующие методологии и критерии, согласованные на международном уровне;
- разработка национальной политики в отношении всех видов лесов с учетом нагрузки и потребностей в отношении лесных экосистем и ресурсов, обусловленных факторами вне рамок лесохозяйственного сектора, и изыскание межсекторальных средств решения проблем, связанных с такой нагрузкой и потребностями;
- активизация деятельности национальных учреждений в области научных исследований, таксации лесов и оценок, в которых, по мере необходимости, учитывались бы биологические, физические, социальные и экономические переменные, а также разработка технологий и их применение в целях устойчивого рационального использования, сохранения и развития лесных ресурсов;
- поощрение учета экологических издержек и выгод при укреплении рыночных сил и механизмов с целью достижения сохранения и устойчивого развития лесных ресурсов;
- осуществление контроля за загрязнителями, особенно за находящимися в воздухе, которые отрицательно сказываются на состоянии лесных экосистем на местном, национальном, региональном и глобальном уровнях.
Приоритетные направления международной лесной политики, отражающие общие стремления мирового сообщества, определены в форме следующих глобальных целей (Обзор «Состояние лесов мира 2009», ФАО ООН, 2009):
- переломить тенденцию утраты лесного покрова во всем мире за счет устойчивого управления лесами;
- значительно увеличить связанные с лесом экономические, социальные и экологические выгоды;
- существенно увеличить площади лесов особо охраняемых территорий и других районов устойчиво управляемых лесов во всем мире;
- переломить тенденцию сокращения официальной помощи в целях развития для устойчивого управления лесами.
Основными инструментами международной лесной политики служат политические процессы разного уровня и направленности, международные соглашения по различным аспектам устойчивого управления лесами, проблемам сохранения биологического разнообразия, глобальных климатических изменений, а также финансовая помощь в проведении преобразований, обеспечивающих устойчивое управление лесами. Российская Федерация принимает участие в международных переговорных процессах по лесам и реализации целого ряда международных инициатив, таких как международные критерии и индикаторы устойчивого управления лесами, борьба с нелегальным оборотом древесины, добровольная лесная сертификация и другие.
Согласно определению ФАО ООН, национальная лесная политика – принятый правительством страны документ, составленный на основе соглашения, достигнутого в результате переговорного процесса между правительством и заинтересованными сторонами по определению направленности и принципов предпринимаемых действий по развитию лесного сектора, устойчивому использованию и сохранению лесов во благо общества в согласии с национальной социально-экономической и экологической политикой.
Каждое государство, опираясь на анализ ресурсного потенциала лесов и реального состояния дел в экономике, должно конкретизировать цели лесной политики и создать юридические, экономические и организационные условия для их достижения. Национальная лесная политика должна быть основополагающим документом, на основе которого принимается адекватное ему лесное законодательство, разрабатываются национальные лесные программы (планы) как ориентиры для деятельности всех субъектов лесных отношений с учетом определенных в них «правил поведения». Именно такой порядок установления лесных отношений стал нормой для многих промышленно развитых стран, обеспечив им стратегический прорыв в развитии лесного сектора экономики, улучшении самих лесов и резком повышении их ресурсно-экологического потенциала.
По данным ФАО ООН национальные лесные политики разрабатываются более чем в 140 странах, включая государства Африканского континента. Каждый год в среднем около 10 стран мира принимают или пересматривают национальную лесную политику. Для достижения успеха она должна отвечать на глобальные вызовы, обращаться к ключевым вопросам, волнующим общество, основываться на актуальной информации о лесах. Многие страны разрабатывают или пересматривают лесную политику в соответствии с изменяющимися внутренними и внешними экономическими, социальными и экологическими факторами. Однако основная движущая сила - это стремление заинтересованных сторон (государство, неправительственные организации, частный сектор) увеличить ценность лесов для общества, причем и с экономической, и с экологической, и с социальной сторон.
История развития отечественной экономики, уклада жизни большинства граждан и национальной культуры неразрывно связана с лесом. Россия – лесная держава, в которой устойчивое управление лесами должно быть существенным элементом стратегии национального развития, ее конкурентным преимуществом. Лесопромышленный комплекс – важная часть экономики России и при эффективном подходе он может и должен стать основой экономического и социального процветания страны.
Россия активно участвует в формировании мировой лесной карты. На долю нашей страны приходится более 20% общей площади всех мировых лесов, в связи с чем российские леса оказывают весомое влияние как на планетарную экологическую безопасность, так и на международный рынок лесопромышленной продукции. Земли лесного фонда России охватывают всё множество лесорастительных зон от арктической тундры до лесостепи. Здесь находится крупнейший в мире массив ненарушенных хозяйственной деятельностью лесов, имеющих огромное значение для сохранения биологического разнообразия. Для нашей страны характерно наличие самого большого массива мерзлоты, занятого преимущественно лесной растительностью, чувствительной к изменениям климата.
Сегодня Россия все активнее становится участником международных отношений, стороной многих международных договоров и соглашений в области охраны окружающей среды, выполнение которых позволит ясно представить мировому сообществу реальный вклад России в мировую экологическую систему.
Основу устойчивого развития в любой сфере, и в лесном секторе, в частности, составляет стабильность соответствующей нормативной правовой базы, понятность для правоприменителей, прозрачность для общества принимаемых решений и упорядоченность проводимых реформ. Лесами покрыто в общей сложности (с учетом особо охраняемых природных территорий, городских лесов) более половины площади нашей страны. Земли под ними, несомненно, являются очень ценным имуществом, но имуществом особого рода. Блага, приносимые лесами, зачастую не подлежат материальной оценке.
Вопрос о разработке Лесной политики России в качестве самостоятельного документа на федеральном уровне обсуждался с начала 90-х гг., но только к настоящему времени необходимость ее скорейшего принятия признается абсолютно всеми участниками лесных отношений, государством, предпринимательским сообществом, общественными и научными организациями, приветствуется зарубежными коллегами.
Принятие в Российской Федерации документа государственного стратегического планирования (Лесной политики) будет означать появление долговременной стратегической основы для деятельности всех субъектов лесных отношений.
Лесная политика официально одобряется правительством страны, но при этом является результатом общенационального диалога заинтересованных сторон и общим видением состояния лесных ресурсов и перспектив развития лесоуправления и лесопользования. Разработка и реализация лесной политики России – общенациональная задача.
Связь Лесной политики и лесного законодательства взаимообусловлена. Лесная политика должна формироваться в соответствии с нормами конституционного права, гражданского и иных отраслей законодательства, а также с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. В свою очередь, ключевым инструментом для реализации лесной политики является лесное законодательство.
Лесная политика является основой для разработки и совершенствования лесного и смежного законодательства, подзаконной нормативной правовой базы, стратегий, программ и планов по управлению лесами и обеспечивает их согласованность и направленность на достижение общих целей. Необходимо отметить, что для успешной реализации положений национальной лесной политики необходима серьезная корректировка действующего лесного законодательства в увязке с теми концептуальными изменениями, которые планируются в ближайшее время в гражданском и земельном законодательстве.
Разработка работающей на практике политики является весьма трудоемким процессом. Требуется охватить множество различных и зачастую конфликтующих интересов разнообразных заинтересованных участников, а также достичь долговременных соглашений, к которым присоединятся все стороны, участвующие в согласовании. Существует общепринятый последовательный цикл разработки национальной лесной политики: обзор ведения лесного хозяйства и лесоуправления (всего лесного сектора) → разработка и формулирование политики → ее реализация → оценка выполнения → переформулирование.
Согласно Руководству ФАО ООН о разработке эффективной лесной политики (ФАО, 2010), структура и содержание документа, формулирующего национальную лесную политику, определяются потребностями лиц, вовлеченных в формирование, продвижение и реализацию лесной политики. Такой документ должен быть сообразным историческим и культурным особенностям страны. Это объясняет существенные различия между документами, в которых формулируется национальная лесная политика, в разных странах мира.
Объем документа, описывающего национальную лесную политику, может составлять 10–15 страниц (Канада, Швеция, Мозамбик) и более (Австралия, Мексика, Монголия).
Некоторые страны, например Канада, создали рамочный документ, отсылающий к соответствующим законам и руководствам. Другие страны включают свою лесную политику в лесное законодательство и в набор долгосрочных документов по планированию (Таиланд и Турция), включая национальную лесную программу (Конго и Финляндия). Лесная политика может быть оформлена в виде одного документа или последовательного набора документов по ряду аспектов лесоуправления (Китай, Южная Африка).
Однако практика показывает, что чем объемнее документ, тем меньше его практическая ценность в качестве руководства для развития лесного сектора, устойчивого использования и сохранения лесов. Документы, формулирующие национальную лесную политику, сосредоточивающиеся на результатах и предоставляющие гибкость по отношению к средствам их достижения, более работоспособны. Текст национальной лесной политики должен избегать конкретных инструкций, быть лаконичным, чтобы легко восприниматься самой широкой аудиторией.
В соответствии с решением Общественного экологического Совета Федерального агентства лесного хозяйства 28 ноября 2011 г. была создана Рабочая группа по подготовке проекта Лесной политики Российской Федерации (далее – Рабочая группа), в состав которой вошли представители Рослесхоза, Минпромторга России, лесной науки, лесного бизнеса и общественных организаций. В настоящее время Рабочая группа функционирует в соответствии с приказом Минприроды России от 20 марта 2013 года «О создании Рабочей группы по доработке проекта Лесной политики Российской Федерации».
Таким образом, в обсуждении и редактировании проекта Лесной политики принимают участие представители законодательной и исполнительной власти, академической и отраслевой науки, образовательных учреждений лесного профиля, профессионального сообщества, лесного бизнеса, населения страны – через общественные организации и политические партии, выражающие интересы основных социальных групп, национальных и международных общественных экологических организаций.
При подготовке проекта Лесной политики Рабочей группой учитывались приоритеты государственной политики в сфере лесных отношений и смежных отраслях, предусмотренные Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г., Экологической доктриной Российской Федерации, Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации; проанализированы итоги и разносторонние оценки экспертов по состоянию, использованию, охране, защите и воспроизводству лесов, развитию лесного сектора, начиная с советского периода и по настоящее время. Был изучен опыт формирования лесных политик и стратегического долгосрочного планирования Канады, США, Германии, Швеции, Финляндии, Австрии и ряда других стран.
Также были приняты во внимание результаты изучения общественного мнения по отношению к лесам. По данным ВЦИОМ подавляющее большинство граждан (около 80 %) считает, что леса должны находиться в государственной собственности. Только 20 % опрошенных считают, что в их местности леса поддерживаются в нормальном состоянии, а к основным проблемам лесного хозяйства относятся захламленность лесов бытовым и производственным мусором, неудовлетворительное санитарное состояние, лесные пожары, возникающие по причине безответственного поведения отдыхающих, незаконные рубки.
Для оценки эффективности реализации Лесной политики используются целевые прогнозные показатели и индикаторы, предусмотренные в документах стратегического планирования, лесного планирования и проектирования. Кроме того, механизм оценки эффективности реализации Лесной политики обязательно включает систему профессиональных и общественных совещаний, слушаний и экспертиз с привлечением всех заинтересованных сторон и широких слоев населения.
Проект Лесной политики впервые был представлен на Всероссийском форуме работников лесного комплекса 29 марта 2012 г., в ходе которого было рекомендовано организовать широкое публичное обсуждение проекта. Он также рассматривался на Общественном экологическом совете Рослесхоза в марте и июне 2012 года, январе 2013 года, а также на совещаниях в федеральных органах исполнительной власти. В феврале 2013 г. проект Лесной политики рассматривался на заседании Совета по развитию лесного комплекса при Правительстве Российской Федерации.
Полученные из разных источников предложения и дополнения учитывались рабочей группой при доработке проекта документа. В результате состоявшегося обсуждения два раза изменялась редакция документа. Третья редакция проекта Лесной политики России, предложенная рабочей группой для дальнейшего публичного обсуждения, и представленная в материалах «парламентских слушаний», существенно отличается от первоначальной.
В ходе обсуждения проекта Лесной политики затронуты практически все стороны деятельности лесного сектора. В частности, уточнены цели Лесной политики, которые необходимо реализовать в органическом единстве:
в экономической сфере - достижение максимального внутреннего валового продукта в лесном секторе при соблюдении баланса экологических и социальных интересов, обеспечение конкурентоспособности и модернизации лесного сектора;
в экологической сфере - создание благоприятной окружающей среды для жизни населения, сохранение биологического разнообразия лесных и других экосистем, внедрение ресурсосберегающих и экологически безопасных технологий;
в социальной сфере – повышение уровня жизни связанных с лесом людей, создание новых качественных рабочих мест, улучшение социального обеспечения.
В области управления лесами предполагается создание условий для устойчивого и неистощительного использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды, восстановления и развития социально-культурного потенциала лесов, развитие всех форм предпринимательства, занятость местного населения.
В Проекте представлены основные направления совершенствования лесного хозяйства и лесопользования, которые позволят сохранить и приумножить социальную и экологическую значимость лесов при одновременном удовлетворении потребностей общества в лесных ресурсах и услугах леса, приведены основные направления модернизации лесного сектора, повышения конкурентоспособности, развития глубокой переработки лесных ресурсов. Предусматривается совершенствование механизма платы за лесные ресурсы, обеспечивающего прибыльность лесного сектора экономики без ущерба для состояния и целевых функций лесов.
Экологические приоритеты обеспечиваются мерами по сохранению экологического потенциала лесов, стимулированию экологизации потребительского рынка.
В соответствии с социальными приоритетами обеспечивается участие граждан в реализации Лесной политики, леса используются и охраняются в России как одна из основ жизни и деятельности ее народа.
Предполагается совершенствование научного и кадрового обеспечения лесного комплекса путем государственной поддержки развития науки, образования, подготовки квалифицированных кадров для лесной отрасли.
Предусмотрены меры по развитию внешнеэкономической деятельности, поддержке отечественных производителей лесной продукции, усилению роли России в международной лесной политике.
В тексте Проекта представлены основные механизмы реализации Лесной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях через соответствующие органы управления лесным сектором.
На данном этапе разработки документа обсуждение на созданном форуме в сети Интернет и на других интернет-площадках не закончено и предложения продолжают поступать.
В целях обеспечения реализации лесной политики Российской Федерации планируется разработка плана действий («дорожной карты») и показателей ее реализации. План будет предусматривать сроки и мероприятия по совершенствованию лесного и смежного законодательства, необходимые изменения системы лесоуправления, экономических и финансовых механизмов ресурсного обеспечения и поддержки лесного сектора, регулирования рынка лесопродукции, инвестиций, науки, образования, международной кооперации и лесоторговли, сотрудничества с международными организациями в области лесного сектора. Показатели четко обозначат конкретные рубежи, к достижению которых должен стремиться лесной сектор страны в своем развитии.
Президент Российской Федерации в своем поручении Правительству Российской Федерации установил срок утверждения Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов - 1 октября 2013 года.
С учетом изложенного необходимо отметить, что Лесная политика Российской Федерации является уникальным документом по способу ее создания. Это один из первых опытов публичного всенародного обсуждения документа о лесных проблемах общероссийской важности. В настоящее время обсуждение Лесной политики продолжается.
Следует отметить, что Рабочей группой проделана значительная работа по корректировке текста проекта Лесной политики. Тем не менее, актуальность отдельных замечаний, представленных в ходе обсуждения, сохраняется.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, рассмотрев материалы, поступившие в Государственную Думу в рамках подготовки к парламентским слушаниям, участники заседания считают необходимым рекомендовать:
I. Правительству Российской Федерации:
- обеспечить утверждениеОснов государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (Лесной политики Российской Федерации) с учетом сроков, определенных Президентом Российской Федерации;
- после утверждения Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов обеспечить корректировку Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, Государственной программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы».
II. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральному агентству лесного хозяйства:
- доработать проект Лесной политики с учетом замечаний и предложений, высказанных в ходе парламентских слушаний, и в срок до 1 июля 2013 года завершить согласование и представить указанный проект в Правительство Российской Федерации в установленном порядке;
III. Рабочей группе по доработке проекта Лесной политики внести следующие изменения и дополнения в его содержание:
- раздел «Преамбула» переименовать в «Общие положения»;
- включить в текст проекта Лесной политики положение о том, что Лесная политика наряду с Планом мероприятий по реализации Лесной политики, стратегиями и государственными программами в области развития лесного сектора является документом государственного стратегического планирования;
- включить в содержание Лесной политики базовые индикаторы и показатели, по которым должна оцениваться ее реализация, основанных на наборе критериев устойчивого управления лесами, включая экономические, экологические и социальные показатели (в том числе увеличение вклада лесной отрасли в ВВП; увеличение уровня рентабельности производств лесопромышленного комплекса; рост показателей съема древесины с 1 га лесных участков, предоставленных в пользование для заготовки древесины; увеличение плотности лесных дорог в районах интенсивного лесопользования; повышение показателей производительности труда; повышение уровня заработной платы работников лесного сектора (в том числе в лесной охране – до уровня должностных лиц силовых ведомств); снижение площадей, пройденных лесными пожарами; увеличение площади лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях и др.);
- рассмотреть вопрос о включении в содержание Лесной политики положения о развитии институтов государственного планирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, в том числе путем разработки Лесного плана Российской Федерации и Публичной карты лесов России;
- включить в предмет регулирования Лесной политики леса, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения;
- уточнить положения о собственности на леса с учетом того, что в соответствии с действующим законодательством не все особо охраняемые природные территории находятся в федеральной собственности;
- в целях единообразия представлений о видах лесов положения, касающиеся деления лесов по целевому назначению на защитные, эксплуатационные и резервные, соотнести с формулировками соответствующих норм Лесного кодекса Российской Федерации;
- включить в содержание проекта Лесной политики положение о развитии механизмов противодействия незаконным рубкам и нелегальному обороту древесины (создание системы учета заготовленной древесины, государственного регулирования оборота круглых лесоматериалов);
- определить конкретные механизмы и способы приоритетного предоставления лесных участков предпринимателям и фермерам, создающим рабочие места и обеспечивающим занятость местного населения, либо исключить данное положение из проекта Лесной политики;
- положение о том, что на участках леса, не переданных в аренду, лесохозяйственные работы должны осуществлять государственные специализированные лесохозяйственные организации, необходимо уточнить с учетом того, что в Российской Федерации существует многообразие форм предоставления в пользование лесных участков, в том числе постоянное бессрочное пользование;
- положение о том, что не допускается деятельность, ведущая к сокращению площади защитных лесов в пределах муниципальных районов и субъектов Российской Федерации, нуждается в дополнительном обсуждении, так как в настоящее время соответствующие ограничения предусмотрены только для лесопарковых и зеленых зон, а также городских лесов;
- исключить или переработать положение о том, что в защитных лесах не допускается застройка, т.к. многие виды использования лесов, допустимые в защитных лесах, в том числе осуществление рекреационной деятельности или ведение сельского хозяйства не запрещают возведение различных сооружений.
IV. Научным и общественным организациям, средствам массовой информации:
- продолжить популяризацию информации о разработке Лесной политики Российской Федерации среди широких слоев населения.
Председатель Комитета
Государственной Думы
по природным ресурсам,
природопользованию и экологии В.И. Кашин