К вопросу о правовом обеспечении развития системы особо охраняемых природных территорий (курортов федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск). 19.11.12г.

К вопросу о правовом обеспечении развития системы особо охраняемых природных территорий (курортов федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск)

 

В настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации рассматривается проект федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»  (внесенный депутатами Государственной Думы Маркиным А. Л., Парахиным В. В.).

 

Законопроектом предлагается внести изменения в 20 федеральных законов, в т. ч. в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и ряд других федеральных законов, а также признать утратившим силу Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».

Проектом предлагается внести изменения в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях», исключив из категории «особо охраняемых природных территорий» «лечебно-оздоровительные местности и курорты». Указанные действия приведут к понижению степени защищенности территорий, обладающих уникальными природно-рекреационными ресурсами, создадут реальную угрозу деградации указанных территорий и утраты природными лечебными ресурсами своих свойств.

Предлагаемые законопроектом значительные послабления режимов зон санитарной и горно-санитарной охраны курортов лишены всякого основания, противоречат научным расчетам и разработкам, являющихся результатом практических испытаний, государственного мониторинга, многолетних опытных и эксплуатационных работ. Для особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации – Кавказских Минеральных Вод последствия таких изменений будут иметь необратимый характер и неизбежно приведут к утрате целебных свойств известных во всем мире месторождений природных минеральных вод и основанных на них четырех курортов федерального значения Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск. Рассматриваемые изменения могут иметь катастрофические последствия для всей санаторно-курортной отрасли не только Ставропольского края, но и других регионов Росси в которых осуществляется курортная деятельность, что приведет к снижению уровня здоровья граждан Российской Федерации.

Исключение лечебно-оздоровительных местностей и курортов из категории земель особо охраняемых природных территорий означает, что охрана этих местностей и курортов не будет являться предметом регулирования ни Федерального закона о лечебно-оздоровительных местностях и курортах, ни Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ об особо охраняемых природных территориях, которыми регламентируются режимы использования особо охраняемых природных территорий.

Авторы законопроекта предлагают изменить наименование Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», заменив его на «О природных лечебных ресурсах», а также исключив из него понятия «лечебно-оздоровительная местность», «курорт», «курортное дело». Лечебно-оздоровительные местности и курорты предлагается перевести в «рекреационные зоны».

Вместе с тем, очевидно, что курорты отличаются от рекреационных зон, так как имеют в своем составе кроме природных лечебно-оздоровительных ресурсов (минеральных вод, лечебных грязей, благоприятного климата) систему технических ресурсов (питьевые галереи, бассейны, курортные парки и т. д.), а также лечебно-профилактические учреждения – санатории и курортные поликлиники, оказывающие медицинскую (санаторно-курортную) помощь больным с широким спектром заболеваний. Рекреационные зоны обладают лишь природными оздоровительными ресурсами и используются с целью оздоровления и профилактики заболеваний у лиц, не нуждающихся в специальном лечении.

Исключение понятия «курорт» из законодательства приведет к отказу от санаторно-курортного лечения, предусмотренного Федеральным законом «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и законодательством о социальном обеспечении различных категорий граждан, в том числе инвалидов и ветеранов, детей, а затем и к ликвидации санаторно-курортных организаций, увольнению десятков тысяч медицинских работников и обслуживающего персонала, массовому росту безработицы.

 

Принятие законопроекта в предлагаемом депутатами Маркиным А. Л. и Парахиным В. В. варианте приведет к существенному ухудшению эффективности использования особо ценных земельных ресурсов, имеющих социально-экономическое значение для Российской Федерации, потере уникальных природных лечебных ресурсов для лечения и реабилитации граждан, что негативно отразится на здоровье граждан Российской Федерации.

 

 

Законодательством об особо охраняемых природных территориях предусмотрено государственное ведение, пользование,  распоряжение природными лечебными ресурсами, на базе которых функционирует курортная сфера курортов федерального значения, что обуславливает необходимость реализации конкретных мероприятий по организации функционирования единственного в России  и крупнейшего Европе курортного региона Кавказских Минеральных Вод.

Следствием неполной, неэффективной реализации указанных государственных функций стали обнажившиеся проблемы в сфере изучения (оценка, переоценка запасов), сбалансированной разработки  и охраны месторождений КМВ - зонально наблюдаются аномалии химического и бактериального загрязнения подземных вод отдельных продуктивных на минеральные воды горизонтов, имеет место повсеместное загрязнение грунтовых вод, появились признаки неподтверждения запасов.

Для исключения дальнейшего развития данных негативных процессов и сохранения гидроминеральной базы известнейших в мире курортов, необходима объективизация существующей в его границах системы недропользования адекватно природным геологическим условиям и гидрогеологическим компонентам путем поэтапной реализации программных мер по организации рациональной комплексной системы недропользования (мониторинга, изучения, охраны недр и эффективной разработки месторождений минераловодского артезианского бассейна (далее – МАБ) и государственного регулирования. Необходимы меры по организации централизованной системы эксплуатации, наблюдений и изучения месторождений минеральных вод.

Месторождения и участки минеральных вод КМВ не являются автономными образованиями, базируются на нескольких имеющих широкое площадное распространение продуктивных горизонтах и в гидрогеологическом аспекте являются взаимозависимыми, что определяет целесообразность комплексной организации работ по эксплуатации, мониторингу, изучению, доизучению – в составе единого технологического комплекса, по единой программе (технологической схеме). Следствием формального подхода (так называемое «поскважинное лицензирование»), стало размежевание месторождений между несколькими недропользователями. Для месторождений КМВ характерны весьма сложные гидрогеологические условия, при этом они объединены в единый гидрогеологический артезианский бассейн и выделены в основном по наличию в горизонтах зон с углекислыми водами тех или иных  гидрохимических типов, формирующихся в основном за счет инжекции в продуктивный горизонт водно-газовых флюидов, распространяющихся по тектоническим нарушениям. Данные геологические условия определяют необходимость научно обоснованного централизованного подхода организации пользования недрами - эксплуатации, изучения, мониторинга. Руководствуясь данным принципом на протяжении всего периода существования Кавказских Минеральных Вод как Всероссийских здравниц (за исключением двух последних десятилетий), по единой технологической схеме целенаправленно и успешно велись все постановочные гидрогеологические работы, позволившие развить гидроминеральную базу курортов до настоящего уровня. Целесообразность создания централизованной системы недропользования на Кавминводах не вызывает сомнений, что было подтверждено в ходе проверок, проведенных в регионе Кавказских Минеральных Вод компетентными государственными структурами (Счетная палата РФ, контрольное управление Президента РФ), протоколы Государственной Комиссии по запасам полезных ископаемых МПР РФ  содержат конкретные рекомендации о необходимости сохранения на месторождениях единого недропользователя, проведении работ по единой технологической схеме.

Таким образом, лицензирование пользования недрами региона носит общий заявочный характер, неадекватный природным геологическим особенностям. В регионе КМВ такая система нерациональна, в основном не учитывает как статус особо охраняемой природной территории федерального значения, так и положения о курортах федерального значения, утвержденные на основе баланса запасов природных лечебных ресурсов - месторождений   лечебных минеральных вод, так и выводы и рекомендации по опыту предыдущих работ и научных изысканий.

Отход от комплексного принципа в результате произошедшего размежевания месторождений и даже участков месторождений региона КМВ между более чем двумя десятками  недропользователей в результате «выборочного» лицензирования, нарушения режима природопользования вследствие неэффективности государственного контроля за охраной недр и функционированием особо охраняемых природных территорий федерального значения создало в аспекте состояния природных лечебных ресурсов ряд серьезных проблем, негативно отражающихся на состоянии гидроминеральной базы курортов и требующих принятие неотложных решений:

 

1. Аварийные скважины.

Так как в ходе «поскважинного» лицензирования не учитывались меры по охране месторождений в целом - в нераспределенном фонде недр остались аварийные и бесперспективные скважины, которые, тем не менее, в соответствии с данными министерством природных ресурсов РФ инструкциями (письмо от 10.10.2008 № 02-11-29) «должны ликвидироваться недропользователями по принадлежности». Ныне эти скважины представляют серьезную угрозу гидроминеральной базе КМВ, финансирование работ по их ликвидации остается актуальным. Мониторингом состояния скважин нераспределенного фонда недр региона КМВ установлено наличие 22 наиболее опасных для ресурсного потенциала курортов федерального значения. Из них в срочной ликвидации нуждаются 6 скважин, оказывающих прямое негативное влияние на месторождения минеральных вод, отнесенных к первой категории опасности с нарушениями технической конструкции, вызвавшими смешение вод различных гидрохимических типов в результате перетоков между продуктивными на минеральные воды водоносными горизонтами, грифонирующие, неконтролируемо изливающие на рельеф.

 

2. Снизилась результативность и объективность мониторинга, работ по изучению недр, неподтверждение запасов минеральных вод.

Сложно, а в отдельных случаях и невозможно реализовывать необходимые меры по охране, изучению контролю и мониторингу как отдельных «поделенных» месторождений, так и в целом минераловодского артезианского бассейна,  имеет место неподтверждение запасов.

Так, по этой причине запасы минеральных вод Ессентукского курорта  государственная экспертиза (2004 г.) сочла невозможным подтвердить или переоценить. В виде исключения, для сохранения бесперебойной работы здравниц срок предыдущего протокола был продлен. На рассматриваемой площади (Ессентукское и Бештаугорское месторождения) вели разведочные работы 7(!) недропользователей. В этой связи государственная экспертиза отметила, что предыдущие рекомендации в адрес государственных структур, ответственных за контроль и организацию недропользования, мониторинга - были в основном проигнорированы, что и повлекло за собой трудности с проведением оценки эксплуатационных запасов.

3. Снижение качества минеральных вод.

Лицензия на геологическое изучение «Северного участка» Кисловодского месторождения с последующей добычей, выданная ООО «Нарзан-гидроресурсы» не соответствует рекомендациям Государственной Комиссии по запасам полезных ископаемых МПР РФ о сохранении единого недропользователя Кисловодского месторождения, без учета результатов предыдущих исследований с выводами о нецелесообразности дальнейшего изучения участка для целей эксплуатации ввиду тесной гидравлической взаимосвязи с Центральным участком  - привело к дегазации и деминерализации источника «Нарзан». На ряде других месторождений тоже наблюдается развитие приведенных ниже неблагоприятных тенденций.

 

4. Загрязнение и утрата источников минеральных вод.

Вследствие отсутствия в регионе КМВ действенной системы государственного контроля за охраной недр, за функционированием курортов федерального значения, в последнее десятилетие были допущены грубые нарушения законодательства об особо охраняемых природных территориях, в том числе режима зон санитарной (горно-санитарной) охраны (далее ЗГСО) курортов (месторождений минеральных вод) в части размещения объектов загрязнения, хозяйственного и селитебного освоения вторых ЗГСО, оформление данных земель в частную собственность.  Факты многочисленных и опасных с точки зрения охраны недр нарушений природоохранного режима установлены в ходе проверки региона КМВ  в 2008 году контрольным управлением аппарата полпреда Президента в ЮФО.  В то же время было отмечено что «государственный контроль и надзор за функционированием охраняемых  природных территорий выполняется неудовлетворительно». Вследствие нецелевого (в нарушение действующего режима) освоения особо охраняемых территорий Кавказских Минеральных Вод, идет направленный процесс загрязнения окружающей среды. Из баланса потребления по этой причине выведены некоторые разновидности питьевых минеральных вод: источников  «Нарзан» в Кисловодске, «Ессентуки-20» и Гаазо-Пономаревского в Ессентуках, «Баталинского» в Железноводске. Это около 4,0 тыс. м3/сут. Порядка 400  м3/сут. загрязнены теплосерные радоновые воды в г. Пятигорске. Суммарно, в результате допущенных экологических  правонарушений и нерационального недропользования загрязнено и выведено за пределы кондиций около 20% всех запасов минеральных вод промышленных категорий. Стоимостная потеря гидроминеральных ресурсов в регионе КМВ от загрязнения составляет порядка 300 млн.руб. в год.

 

Меню

Яндекс.Метрика