Первоочередные проблемы совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях. Хмелева Е.Н. 19.11.12г.

Первоочередные проблемы совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях

Хмелева Е.Н., руководитель программы по экологическому законодательству Всемирного фонда дикой природы (WWF) России

 

Проблема совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях (далее ООПТ) привлекает внимание природоохранных общественных организаций на протяжении нескольких лет.

Федеральный Закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее Закон об ООПТ), являющийся основным законодательным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, показал достаточную эффективность и до настоящего времени позволяет сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особо ценное значение, как общенациональное достояние.

В то же время Закон, разработанный еще в период действия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», во многом не соответствует тому обширному массиву гражданского и природоресурсного законодательства, которое вступило в силу в конце 1990-начале 2000-х годов. Также сам Закон об ООПТ не свободен от внутренних противоречий, пробелов и неоднозначных формулировок.

Попытки внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон) за последние несколько лет предпринимались неоднократно. Но они были точечными, и не могли решить все проблемы, связанные с правовым регулированием ООПТ. Зачастую вместе с необходимыми поправками в Закон предлагалось внести изменения, направленные на явное ослабление природоохранных норм, разрушение основ заповедного дела, не соответствующие духу природоохранного законодательства.

Основные положения Закона об ООПТ, которые необходимо решить, приведя его положения в соответствие с действующим гражданским, земельным, лесным и другим законодательством:

  • Разграничить понятия «особо охраняемая природная территория» как «территория» и «государственное учреждение» и  разделить их задачи;
  • Законодательно установить изъятие из оборота не только земель государственных природных заповедников, но земель в границахзаповедных и особо охраняемых зон национальных парков и иных категорий ООПТ, в которых произведено функциональное зонирование; для земель в границах иных функциональных зонах ООПТ (где произведено зонирование) и иных категорий ООПТ установить ограниченную оборотоспособность и в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, предусмотреть ограничения в обороте;
  • Установить четкий порядок лесопользования на ООПТ;
  •  Внести изменения и дополнения, четко регламентирующие порядок образования, изменения границ, реорганизации и ликвидации ООПТ различных категорий; разработать нормативные ведомственные акты, регламентирующие создание ООПТ различных категорий;
  • Внести изменения, устанавливающие, что все особо охраняемые природные территории должны учитываться при подготовке документов территориального планирования,   правил землепользования и застройки, лесных планов субъектов Российской Федерации, лесохозяйственных регламентов, схем комплексного использования и охраны водных объектов;
  •  Установить законодательно категории ООПТ, для которых охранные зоны образуются в обязательном порядке и ООПТ, для которых охранные зоны могут быть образованы, а также органы исполнительной власти, к полномочиям которых относится утверждение положений об охранных зонах ООПТ, устанавливающих перечень запрещенных и допустимых в их пределах видов хозяйственной и иной деятельности;
  •  Законодательно предусмотреть порядок создания и функционирования биосферных полигонов;
  • Предусмотреть возможность финансирования ООПТ из бюджетов разного уровня;
  • Привести вопросы образования и функционирования особо охраняемых природных территорий, имеющих международный статус, в соответствии с нормами международных договоров, стороной которых является Российская Федерация,

С 2008 года в Государственной Думе РФ рассматривается Законопроект № 97705-5 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и некоторые законодательные акты Российской Федерации"(в части приведения Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях в соответствие с действующим законодательством)». Ряд обозначенных выше вопросов решается в тексте законопроекта, который готовитсяко второму чтению.

Тем не менее, по мнению Всемирного фонда дикой природы ряд вопросов либо не нашли своего отражения, либо содержат нормы, которые могут негативно сказаться на эффективности функционирования ООПТ.К ним относятся:

 

  1. 1.    Исчерпывающий перечень категорий ООПТ, а также указывается, что ООПТ могут иметь федеральное и региональное значение

Все обсуждавшиесяварианты текста законопроекта, подготовленные Минприроды России ко второму чтению, содержат исчерпывающий перечень категорий ООПТ, а также исключают возможность создания ООПТ местного значения. Эта норма приведет к тому, что несколько сотен ООПТ регионального значения иных категорий и местного значения в различных регионах перестанут соответствовать федеральному законодательству, и, следовательно, их будет необходимо переводить в другую категорию, на что в соответствии с переходными положениями, отводится 2 года после предполагаемого вступления в силу Законопроекта. Неизбежно, целый ряд иных ООПТ регионального и местного уровня придется ликвидировать в связи с невозможностью соблюсти установленные сроки преобразования, или из-за несоответствия их режима исчерпывающему перечню категорий ООПТ, что негативно скажется на обеспечении охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации.Кроме того, по нашему мнению, исключение указанных полномочий субъектов РФ противоречит положениям статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой особо охраняемые территории относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Мы предлагаем предусмотреть возможность создания памятников природы местного значения, а также не исключать полномочия субъектов РФ создавать иные категории ООПТ законами субъектов РФ.

  1. 2.    Отсутствие положений, регулирующих осуществление познавательного туризма в заповедниках

В результате внесенных Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 365-ФЗ изменений в Закон об ООПТ на территории государственных природных заповедников допускается ведение деятельности, направленной на развитие познавательного туризма. Поскольку определение «познавательный туризм» не установлено действующим законодательством, то возможна широкая трактовка этого термина на практике, что может привести к недопустимому увеличению рекреационной нагрузки на экосистемы государственных природных заповедников. В статье 13 Федерального закона от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» закреплено, что  « Классификация и оценка туристских ресурсов Российской Федерации, режим их охраны, порядок сохранения целостности туристских ресурсов Российской Федерации и меры по их восстановлению, порядок использования туристских ресурсов Российской Федерации с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую среду определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.» В связи с этим предлагается дополнить пункт «е» части 2 статьи 9 Закона об ООПТ словами «в соответствии с нормативами предельно допустимых рекреационных нагрузок на природные комплексы государственного природного заповедника, утверждаемыми в порядке, устанавливаемом федеральным органом власти». Также предлагается дополнить статью 9 Закона об ООПТ дополнительной нормой о том, что особенности осуществлениядеятельности, в том числе по развитию познавательного туризма, на территориях конкретных государственных природных заповедников устанавливаются в положениях о них в соответствии с законодательством Российской Федерации. Целесообразно также предусмотреть обязательность  общественного обсуждения проектов положений о государственных природных заповедниках.

3.Включение в законопроект положения, согласно которому национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников.

В обсуждаемой редакции Законопроекта содержится положение о том, что в случаях, установленных федеральными законами, национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих указанное решение. Переходные положения устанавливают крайний срок для такого преобразования – 31 декабря 1995 года, а также  исчерпывающий перечень случаев, когда это допускается «а) исторически сложившиеся особенности режима государственного природного заповедника не соответствуют требованиям настоящего Федерального закона; б) возможность более эффективного сохранения естественных экологических систем, биологического и ландшафтного разнообразия природных комплексов и объектов в границах единой особо охраняемой природной территории, площадь которой в два и более раза превышает площадь преобразуемого государственного природного заповедника». Также предусматривается обязательное наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Несмотря на то, что эта редакция улучшена по сравнению с предыдущими вариантами, представляется, что данное положение по-прежнему содержит коррупциогенные риски. Природоохранное сообщество соглашается с тем, что в настоящее время есть проблема, когда около 6 - 8 заповедников из 101 ныне существующих, созданные до принятий действующего Федерального Закона об ООПТ, фактически являются национальными парками (например, Тибердинский, Столбы), и нет правовых оснований изменить их категорию. Но число таких примеров ограничено, и их преобразование должно быть урегулировано другим способом - включением перечня конкретных государственных природных заповедников, которые допускается преобразовать в национальные парки, в статью, относящуюся к вступлению закона в силу.

 

4. Отсутствие регулирования правового положения ООПТ, обладающих международным статусом.

В соответствии с действующим Законом Об ООПТ (статья 10) «статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг.»

Данное положение не соответствует Севильской стратегии, а также Международной программе ЮНЕСКО "Человек и Биосфера", в соответствии с которыми в международную сеть ЮНЕСКО включаются не биосферные заповедники, а биосферные резерваты, которые могут быть представлены не только государственными природными биосферными заповедниками, а любыми ООПТ и их группами (следует отметить, что из 40 российских биосферных резерватов на настоящий момент имеется уже 6 национальных парков, а в состав Большого Волжско-Камского биосферного резервата, помимо Волжско-Камского государственного природного заповедника вошли государственные природные заказники регионального значения).

В связи с изложенным, вызывает серьезное сомнение отсутствие возможности включения в международную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО любых категорий ООПТ.

 Кроме того, Россия является стороной ряда международных договоров, касающихся ООПТ, к которым относятся:

- Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц;

- Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия;

- двусторонние (трехсторонние) соглашения о создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, примыкающих к государственной границе.

В соответствии с указными международными договорами значительное число российских ООПТ имеет международный статус:

- почти три десятка государственных природных заповедников, национальных парков и других категорий ООПТ   включены в состав 10 участков всемирного природного наследия, 1 национальный парк – в состав участка всемирного культурного наследия;

- 30 государственных природных заповедников, национальных парков и заказников включены в состав 35 водно-болотных угодий международного значения;

- 3 государственных природных заповедника имеют статус международных особо охраняемых природных территорий.

Будучи предусмотренными международными договорами, международные нормы и правила абсолютно юридически не проработаны в российском законодательстве и не адаптированы к российским условиям. Это не только снижает эффективность применения данных норм и правил, но и зачастую (ввиду отсутствия норм в специальном законе – Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях") приводит к неправильной трактовке международных правил, требований, рекомендаций и, как следствие, - к претензиям международных организаций к Российской Стороне ввиду невыполнения установленных правил и требований.

В отдельных случаях (Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия) международные нормы и правила юридически проработаны и адаптированы к российским условиям лишь для части объектов международного договора (объекты культурного наследия) для чего принят специальный Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

Учитывая изложенное, целесообразно предусмотреть в данном законопроекте раздел «Международные договоры в области особо охраняемых природных территорий», устанавливающий:

перечень видов ООПТ международного значения;

разграничения полномочий органов государственной власти по обеспечению регулирования деятельности ООПТ международного значения;

определение (формулировку) каждого вида ООПТ международного значения;

порядок включения территорий в международную систему охраняемых территорий каждого вида;

особенности режима особой охраны и установленные ограничения для каждого вида ООПТ международного значения.

Данный раздел должен основываться не только на нормах и положениях, установленных международными договорами и программами, но и на положениях документов, принятых в целях реализации данных договоров и программ: рекомендаций, руководств, утвержденных программ, концепций, стратегий и иных документов директивного и рекомендательного характера (включая Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Севильскую стратегию биосферных резерватов, Программу работ по охраняемым районам, принятую седьмой Конференцией Сторон Конвенции о биологическом разнообразии и т.п.).

 

 

Меню

Яндекс.Метрика