Информация к парламентским слушаниям. Ю.А. Киперман, М.А. Комаров

                                                                                              Ю.А. Киперман,   М.А. Комаров

 

ИНФОРМАЦИЯ

к парламентским слушаниям на тему «Законодательное обеспечение повышения инвестиционной привлекательности пользования недрами на территории Российской Федерации»

 

В государственных докладах последних лет «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации» минерально-сырьевая база страны характеризуется следующими особенностями:

- дефицитом рентабельных для отработки запасов отдельных видов твердых полезных ископаемых (марганец, хром, бокситы, некоторые редкие металлы и виды нерудного сырья);

- неблагоприятным географическим размещением многих месторождений в северных и восточных регионах;

- низким качеством значительной части запасов нераспределенного фонда недр;

- критической ситуацией в сырьевой базе ряда крупных горнопромышленных и нефтепромысловых регионов;

- уменьшением масштабов и ухудшение качества запасов стоящих на балансе месторождений в ходе отработки наиболее крупных объектов с богатыми рудами;

- переходом базовых месторождений многих видов полезных ископаемых в стадию падающей добычи;

- исчерпанием фонда легко открываемых месторождений, выходящих на поверхность.

Преодоление части этих негативных положений, относящихся к воспроизводству минерально-сырьевой базы, связывают с реализацией Стратегии развития геологоразведочной отрасли до 2030 г.

Согласно Стратегии повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы достигается за счет совершенствования нормативно-правового обеспечения и введения механизмов экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов.

Совершенствование нормативно-правовых актов ориентировано на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

В целях экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования Стратегией предполагается совершенствование системы налогов и платежей, включающее: введение дифференцированной ставки налога на добычу полезных ископаемых; выработку механизма перехода на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход); оптимизацию механизма взимания экспортных пошлин на минеральное сырье и продукты его переработки.

Другая часть отмеченных негативных положений касается большинства разведанных и введенных в эксплуатацию месторождений и определяется объективно низким содержанием полезных компонентов, ростом объемов извлечения горной массы и размещением ее в природной среде. Показательно, что почти 90% суммарного количества образующихся за год отходов всех классов опасности по стране относятся к «добыче полезных ископаемых.

В целом же по МСК настораживает устойчивое превышение темпов накопления отходов над темпами роста промышленного производства.

Достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых является условием рационального использования и охраны недр (ст. 23 ФЗ «О недрах»). Однако, если в отношении запасов в недрах государством предусмотрены такие инструменты как экспертиза запасов, геологический контроль, учет и подсчет запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, а также содержащихся в них основных и попутных полезных компонентов, то в отношении уже извлеченных и размещенных в отвалах вскрышных пород, некондиционных руд практически не существует рычагов стимулирования предприятий к их дальнейшему использованию даже если целесообразность такого использования подтверждается практикой.

Наши расчеты показывают, что при использовании техногенных ресурсов существующий уровень промышленного производства может быть обеспечен при уменьшении объема добычи горной массы на 20-25% (главным образом в результате производства из отходов стройматериалов), снижении общей себестоимости продукции на 10-15%, оздоровлении экологической обстановки в районах горно-перерабатывающих предприятий.

В развитых капиталистических и развивающихся странах в среднем производится из вскрышных пород до 80% нерудных строительных материалов, из отвалов окисленных медных руд и хвостов обогащения методом бактериального и кислотного выщелачивания до 20% меди (в США свыше 30%).

Суммарное содержание полезных компонентов, накапливающихся за 20-30 лет в техногенных объектах, сопоставимо, а иногда и превышает их количество в ежегодно добываемых рудах.

В рыночных условиях развития имущественных отношений, проблема размещения извлекаемой горной массы в природной среде приобретает новую актуальность, когда накапливающиеся горно-промышленные отходы (ГПО) могут рассматриваться как объекты имущественных прав.

На самом же деле, отдельные виды горной массы (вскрышные и вмещающие породы) вообще никак не классифицируются и, в зависимости от ситуации рассматриваются как некондиционное сырье, готовая продукция-неликвид, как производственные отходы. В Федеральном законе №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» дается следующее определение: «отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства».

В то же время действующие нормативы удельных показателей образования отходов производства и потребления (в частности, предназначенные именно для использования органами государственного, регионального и местного управления в качестве справочного руководства при осуществлении экологического контроля) не регламентируют образование отходов производства нерудных строительных материалов, вскрышных пород угледобывающей и железорудной промышленности. Следовательно, для предприятий не существует проблемы сверхнормативного образования и размещения ГПО.

Согласно Положению о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых[1] (ст.8) «государственная экспертиза осуществляется путем проведения анализа документов и материалов по подсчету запасов полезных ископаемых всех вовлекаемых в освоение и разрабатываемых месторождений вне зависимости от вида, количества, качества и направления использования полезных ископаемых». Получается, что запасы, учтенные в недрах, как бы «теряются» при их извлечении на поверхность и никто за это не отвечает. Для государства извлеченные запасы уже не являются объектом прав собственности, а организации списывают расходы на их извлечение и размещение на готовую продукцию.

В этой ситуации теряют смысл постоянные призывы (скорее заклинания!) к охране окружающей среды и стимулированию использования отходов горной массы производителями.

Известно, что отработка месторождений, особенно открытым способом, не только технологически, но и в правовом аспекте тесно связана с землей. Ни одно промышленное производство не использует территорию так широко, как горное. В то же время, классификацией земель не предусмотрено выделение в отдельную категорию земель под горные отводы, хотя необходимость учета специфики горного землепользования давно назрела. При отсутствии официальной системы учета таких территорий невозможно определить площади нарушенных земель и адекватно оценить их потерю.

Одним из вариантов обеспечения рационального использования ресурсов недр может стать совершенствование раздельного складирования добытой горной массы (включая некондиционные руды, вскрышные и вмещающие породы) и формирование техногенных месторождений. Идея, разумеется, не нова, но требует развития и реализации в современной системе имущественных отношений, которые регламентируются гражданским законодательством, что само по себе предполагает четкость определения (квалифицирования) объектов имущественных отношений как элементов финансового и налогового учета.

Поэтому основными направлениями обеспечения рационального использования извлекаемых ресурсов недр, на наш взгляд, являются:

1. Отнесение ГПО (техногенных месторождений) к объектам недвижимости, что потребует внесения дополнений в соответствующую статью Гражданского кодекса РФ и в закон РФ «О недрах».

2. Квалифицирование вскрышных пород и извлекаемых некондиционных руд как минерального сырья, и разработка системы его финансового учета на горных предприятиях.

3. Включение в условия лицензии на право добычи полезного ископаемого требования специального складирования извлекаемых некондиционных руд и вскрышных пород для последующего их использования как минерального сырья или формирования техногенных месторождений.

Для практической реализации этих предложений необходимо в каждом конкретном случае определять технические параметры техногенных объектов, условия их сохранения и последующей эксплуатации без нанесения ущерба другим видам хозяйственной деятельности  в соответствии с требованиями обеспечения экологической безопасности, что также может быть предусмотрено лицензией.

Важной составляющей законодательного обеспечения инвестиционной привлекательности является совершенствование взаимоотношений между недропользователями, муниципальными образованиями (на землях которых, как правило, размещаются внешние отвалы и формируются техногенные месторождения) и субъектами РФ.

Известно, что сегодня - взимание арендной платы за размещение внешних отвалов - одна из статей дохода муниципальных образований (МО), на территории которых ведется добыча полезных ископаемых. В условиях повышения значимости техногенных месторождений неизбежно возникнет вопрос о передаче таких объектов недвижимости с баланса недропользователя на баланс субъекта Российской Федерации (или федеральных органов исполнительной власти), что потребует пересмотра отношений с муниципалитетами. В этой связи представляется необходимым законодательное закрепление возможной передачи техногенного месторождения в хозяйственное ведение МО, с передачей части полномочий субъекта РФ муниципалитету.

Это по нашему мнению позволит МО организовать эффективное использование техногенного сырья, создать новые рабочие места, расширить собственные финансовые возможности.

 


 

[1] «Положение о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение». (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.07.2006 №460, от 22.01.2007 №37, от 22.04.2009 №351)

Яндекс.Метрика