«Взаимодействие государственного, общественного и производственного экологического контроля: правовое регулирование и практика»
А.К. Веселов –, председатель Союза экологов РБ,
ген. директор Ассоциации (объединения)юристов-экологов России, к.ю.н.
Экологический контроль является лишь частью комплексного управления природопользованием и охраной окружающей среды и может быть эффективен только при взаимодействии с разрешительной деятельностью на природопользование, лицензированием, нормированием воздействия на окружающую среду, экологической и градостроительной экспертизой, экологическим менеджментом и экологической политикой.
Нестабильность законодательства в этой сфере, его декларативность, сложность и противоречивость, отсутствие корреляции со смежными областями права привели к правовому нигилизму по отношению к требованиям природоохранного законодательства, снижению престижа природоохранной работы в обществе.
Практика применения Водного и Лесного кодексов, иных федеральных законов РФ показала крайнюю необходимость изменения отдельных положений этих законодательных актов, либерализовавших правоотношения в природных сферах и снизивших при этом эффективность экологического контроля.
Лояльность федерального законодательства и правоохранительных органов к мерам уголовной ответственности за преступления против природы и здоровья населения не позволяет достичь системных положительных результатов экологического контроля.
Экологические проблемы невозможно решать без организации взаимодействия государства, населения и бизнес-сообщества.
Катастрофическая ситуация с заболеваемостью и смертностью населения страны, обусловленные в основном состоянием окружающей среды, глобальные климатические изменения ставят вопрос об обеспечении экологической безопасности населения и сохранения естественной среды обитания.
Современные негативные тенденции в сфере правового
регулирования экологического контроля:
- не проведена кодификация экологического законодательства с восстановлением принципа приоритета экологии над экономикой;
-реализованный в федеральном законодательстве принцип «раскошмаривания бизнеса» привел к резкому снижению эффективности экологического контроля и степени обеспечения экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности населения;
-меры государственного экологического контроля, не подкрепленные жестким и логичным законодательством, политической волей, экономическим стимулированием и финансовым обеспечением, не могут привести даже к стабилизации экологической ситуации в России;
- в соответствии со ст. 72 Конституции РФ вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тем не менее, практика развития федерального законодательства с 2000 года пошла по тупиковому пути разделения полномочий в этой сфере, имеющей прямое отношение и затрагивающей жизненно важные интересы абсолютно всего населения;
- Росприроднадзор и природоохранные органы субъектов федерации разделили только предприятия, подлежащие надзору, и некоторые разрешительные функции, что полностью исключает возможность комплексного экологического контроля и территориального управления качеством окружающей среды;
-отдельными функциями контроля, надзора, разрешительными или согласовывающими функциями в сфере экологии и природопользования обладают более 10 государственных органов, деятельность которых в сфере экологии не координируется государством. Отсутствует также реальная межсекторальная координация (государство-общественность-бизнес) в формировании и реализации экологической политики;
- тенденция по передаче федеральных полномочий в сфере контроля природопользования региональным органам власти приводит лишь к усугублению экологической ситуации, поскольку уровень коррупции на местах неизмеримо выше федерального и степень местного административного влияния на принятие решений региональными природоохранными органами на порядок существеннее;
- численность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не соответствует ее объемным функциям и полномочиям и напряженной экологической ситуации;
- 29 июня 2012 года с вступлением в законную силу изменений в действующий федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» отменено лицензирование на сбор и использование опасных отходов , что неизбежно приведет к резкому росту теневого рынка отходов и мы получим неизмеримо большее число несанкционированных свалок и захоронений опасных веществ и материалов;
- органы местного самоуправления не имеют правовых инструментов влияния на природопользователей на своей территории, муниципальный экологический контроль, эффективно работающий в европейских странах, в России отменен с 2002 года;
- в рамках государственного контроля крайне недостаточно применяются такие формы воздействия на природопользователей, как иски о возмещении экологического вреда и приостановка производственной деятельности;
- статус и порядок производственного экологического контроля не имеют регламентации и регулируются только действием государственных стандартов по экологическому менеджменту, имеющих рекомендательный характер;
- государственный и общественный экологический контроль в большей мере взаимно противопоставлены , общественный контроль практически вытеснен из правового поля, исключена практика совместных проверок соблюдения природоохранного законодательства с государственными инспекторами (такой функции не предусматривает действующее законодательство и положения о соответствующих государственных органах), что вкупе с отказом госорганов от работы со СМИ привело к повышенной коррупциогенности в сфере госконтроля;
- в законодательстве отсутствует материальное и моральное стимулирование деятельности общественных экологических инспекторов;
-исключена возможность составления общественными инспекторами протоколов о правонарушениях в сфере охраны природы ;
-сокращается возможность доступа к информации о результатах государственного экологического контроля;
- резко сокращена социальная база общественного контроля, появились проблемы апатии к общественной деятельности, правового нигилизма, общественного экологического шантажа ;
-общественные экологические советы при природоохранных органах в большинстве случаев играют символическую роль демократической ширмы, состоят из полностью лояльных к данному госоргану людей, как правило, не имеющих специальной подготовки и соответствующих знаний.
Направления совершенствования законодательства в сфере
экологического контроля:
-проблемы окружающей среды невозможно решать без участия населения, без резкого подъема престижа природоохранной деятельности. То есть, статус общественного экологического контроля должен иметь реальное воплощение в официальной политике, права общественных экологических организаций и граждан на общественный контроль должны быть отражены в подзаконных нормативных актах, введены меры морального и материального стимулирования общественных экологических инспекторов. Общественные советы по экологической безопасности и охране окружающей среды должны реально действовать в каждом регионе при губернаторах или территориальных природоохранных органах. Большое будущее имеют саморегулируемые организации экологических предпринимателей, в функции которых будет входить и экологический контроль в заявленной сфере деятельности.
- России необходимо ратифицировать Орхусскую конвенцию, предоставляющую право на информацию об охране окружающей среды, на участие в принятии экологически значимых решений и на судебную защиту экологических прав граждан.
-в положения о министерствах и ведомствах, имеющих функции экологического контроля и управления природопользованием , необходимо включить обязанность проведения совместных с экспертами общественных организаций и корреспондентами СМИ контрольных мероприятий и совместного осуществления разрешительной деятельности в сфере природопользования;
-восстановить в КоАП РФ право общественных экологических инспекторов зарегистрированных общественных организаций на составление протоколов о правонарушениях , а также их ответственность;
-ввести в федеральное законодательство нормы, регламентирующие материальное и моральное поощрение общественных экологических инспекторов;
-создать условия для эффективной деятельности общественных экологических советов и иных координирующих межведомственных и межсекторальных органов в сфере ООС;
-исключить возможность полного регламентирования общественного экологического контроля;
-усилить роль природоохранных прокуратур, в первую очередь, в вопросах профилактики и пресечения коррупции и бездействия в государственных контролирующих органах;
- считать основными показателями эффективности государственных надзорных органов в сфере ООС такие показатели как приостановка производственной деятельности и возмещение экологического вреда подконтрольными предприятиями;
-ввести в ФЗ «Об охране окружающей среды» норму, закрепляющую основные права, обязанности и ответственность служб охраны окружающей среды предприятий- природопользователей;
-восстановить единый федеральный природоохранный орган по аналогии с Роспотребнадзором и иными госструктурами, не имеющими субъектовых органов аналогичной компетенции ;
-ввести в федеральное законодательство норму, предоставляющую органам местного самоуправления право на муниципальный экологический контроль ;
- ужесточить уголовную ответственность за преступления в сфере охраны окружающей среды;
-снять ограничения при проведении внеплановых проверок предприятий по вопросам экологической безопасности ;
-восстановить институт экологической экспертизы для всех потенциально опасных для природы и человека производственных объектов, а также для градостроительной документации;
- включить в программу Года экологии в России подготовку 4-го Всероссийского съезда по охране природы .