Актуальные правовые проблемы экологического контроля (надзора). Кичигин Н.В.

Кичигин Н.В., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук

 

Актуальные правовые проблемы

экологического контроля (надзора)

 

Государственный экологический надзор

1. Государственный экологический контроль в настоящее время ввиду комплекса объективных и субъективных причин не является достаточно эффективным. К объективным причинам этого можно отнести недостаточную численность инспекторов, ограничения государственного контроля (надзора) в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», сложную и даже запутанную систему объектов государственного надзора, делегированных полномочий, пробельность и коллизионность самого экологического законодательства.

2. Данные объективные причины проблематично устранить полностью, так как вряд ли возможно в настоящих условиях воссоздать систему государственного экологического контроля, существовавшую при Госкомэкологии России. Вместе с тем совершенствовать и оптимизировать данный важный вид надзора необходимо. Так, нельзя согласиться с предложениями вывести государственный экологический контроль (надзор) из под регулирования Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Если у государственного экологического контроля (надзора) есть объективные особенности, связанные со спецификой предмета или объекта контроля (надзора), то их следует отразить в соответствующих законодательных актах.

3. Актуальной правовой проблемой является сама система видов государственного экологического надзора, установленная в ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды», и которая не только не согласуется с видами государственного экологического надзора, установленными в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, но также не позволяет четко разграничить объекты государственного экологического надзора между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

4. Как представляется, государственный экологический надзор должен включать в себя три составляющие: природоохранный надзор, природоресурсный надзор и экологический надзор на отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне).

При таком подходе природоохранный надзор может включать следующие направления: надзор за сбросами загрязняющих веществ в водные объекты; надзор в области обращения с отходами производства и потребления; надзор за выбросами  загрязняющих веществ в атмосферный воздух; контроль за соблюдением иных экологических требований (выполнение природоохранных мероприятий, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду). Природоресурсный надзор будет включать надзор за использованием и охраной отдельных природных ресурсов (земля, животный мир, включая объекты охоты и рыболовства, недра, водные объекты, лес и иная растительность)[1].

5. Разумным представляется подход, предложенный в проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», принятом в первом чтении Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В данном законопроекте предлагается выделить несколько категорий объектов хозяйственной и иной деятельности (а не субъектов – как в настоящее время), подлежащих федеральному или региональному государственному экологическому надзору.

6. При этом в законодательстве принципиально важно установить четкую взаимосвязь между уровнем проведения государственного экологического надзора,  нормированием и выдачей разрешений на негативное воздействие на окружающую среду, чтобы по возможности исключить или минимизировать дублирование в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровня и тем самым сократить административные барьеры.

Производственный экологический контроль

7. Правовое регулирование производственного экологического контроля нельзя признать оптимальным. В отдельных федеральных законах присутствуют фрагментарные нормы, устанавливающие общие требования к  проведению производственного экологического контроля («Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления»), однако «цельной картинки» не складывается. Практически нет подзаконных нормативных правовых актов в этой сфере, методических документов, других необходимых материалов. В соответствии с законодательством требования относительно производственного экологического контроля на крупном и мелком объекте идентичны.

В этой связи следует приветствовать законопроектные предложения по детализации требований к производственному экологическому контролю в проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий». В частности, предлагается установить требования к программам по производственному экологическому контролю, документации, отражающей результаты проведения производственного экологического контроля, требования к плану мероприятий по охране окружающей среды.

Муниципальный экологический контроль

7. Муниципальный экологический контроль в период своей правовой регламентации в 2002-2008 годах занял собственную нишу, и во многих крупных муниципальных образованиях стал достаточно эффективным способом реагирования муниципалитетов на экологические нарушения. Вместе с тем широко распространенный в федеральном законодательстве способ наделения муниципальных  образований полномочиями без учета  потенциала и возможностей по их выполнению приводил к ситуациям, когда в значительном количестве муниципальных образований муниципальный экологический контроль не осуществлялся.

Кроме того федеральный законодатель не определил полномочия, предметы и объекты муниципального экологического контроля. В этой ситуации муниципальный экологический контроль воспринимался многими как аморфное и неэффективное явление, дублирующее государственный экологический надзор, особенно на региональном уровне.

8. Восстановление муниципального экологического контроля объективно необходимо, так как охрана окружающей среды – общее дело всего общества. Однако при этом необходимо законодательно установить субъекты, объекты, предмет и полномочия муниципального экологического контроля. Например, одним из актуальных направлений муниципального экологического контроля может стать контроль за самовольным размещением отходов, например, ТБО, незаконными свалками. Еще одним направлением муниципального экологического контроля может стать борьба с объектами самовольного строительства, самовольным захватом берегов водных объектов, снос самовольных построек. При этом важно законодательно урегулировать взаимоотношения органов муниципального экологического контроля с органами государственного экологического контроля (надзора), обеспечив их взаимодействие.

Общественный экологический контроль

9. Эффективный общественный экологический контроль очень важен, поскольку он является признаком зрелости гражданского общества. Кроме того объективно у органов государственной власти недостаточно ресурсов на осуществление государственного экологического надзора: не хватает инспекторов, лабораторий, материальной базы. В таких условиях общественный экологический контроль мог бы оказать значительное содействие и государственному и муниципальному экологическому контролю (надзору).

10. К сожалению, общественный экологический контроль, как правило, воспринимается негативно как природопользователями, так и уполномоченными органами государственной власти. Отсутствует налаженное взаимодействие между ними, обмен информацией. Более того представители экологический общественности часто становятся жертвами противоправных действий и даже преступлений, направленных против их общественной деятельности. Такие факты должны расследоваться, а винновые лица привлекаться к ответственности.

11. Как представляется, нет необходимости в принятии отдельного нормативного правового акта, регулирующего формы, виды, методы общественного экологического контроля. В данном случае должен действовать принцип права «Все, что не запрещено, - разрешено».  Вместе с тем важно предоставить общественности юридические гарантии на проведение общественного экологического контроля.

Целесообразно включить нормы об общественном экологическом контроле в Лесной и Водный кодексы РФ, установив право граждан на контроль за незаконным огораживанием лесных участков, берегов водных объектов, право на обращение в суд с исками о сносе таких ограждений, освобождении доступа в лес и к водным объектам. Необходимо привлекать создавать правовые условия для привлечения общественности к проведению мероприятий по государственному экологическому надзору.