Липски Станислав Анджеевич
заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству
Некоторые аспекты осуществления государственного земельного надзора как важного элемента экологического контроля
Земля - это важнейшая составная часть окружающего нас мира, органически участвующая во взаимоотношениях общества и природы.
Поэтому ключевой составляющей экологического контроля является контроль за охраной и использованием земель.
Такой контроль имеет различные формы (государственный, муниципальный, производственный, общественный).
В настоящее время наиболее эффективным и организованным является контроль в данной области, осуществляемый со стороны государства (это относится не только к земле, но и к иным природным ресурсам, окружающей среде в целом). Его организованность и традиции обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительной государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства.
Государственный земельный контроль (c 2011 года - надзор) – это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных земельным законодательством, путем 1) организации и проведения проверок, 2) принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный контроль включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.
Характеризуя государственный земельный контроль как элемент системы управления земельными ресурсами, необходимо отметить две специфических особенности формирования современного российского земельного законодательства.
Первая (общемировая) тенденция состоит в том, что примерно с конца XIX столетия в большинстве развитых государств в целях упорядочения использования земли, обеспечения ее сохранности, повышения эффективности землепользования стали приниматься специальные законы о земле. До этого периода в основе регулирования земельных отношений лежали принципы частного права - неограниченная частная собственность, свобода предпринимательской деятельности, свобода договоров. При этом земля не выделялась из массы прочих объектов имущественных прав, а в виде исключения земельные вопросы регулировались отдельными нормами административного права.
Постепенное накопление массива таких законов привело к созданию в отношении земли нового правового режима. При этом в употребление стал входить термин «земельное право» - сначала по поводу относящихся к земле норм частного права, а затем – как к совокупности частноправовых и публичноправовых норм, регулирующих правоотношения по поводу земли (комплексное земельное право).
Вторая (отечественная) особенность заключается в том, что в качестве самостоятельной отрасли земельное законодательство сформировалось в условиях СССР - в результате национализации земли и ее полного исключения из гражданского оборота. При этом порядок правового регулирования земельных отношений, носил публично-правовой характер.
Важнейшим этапом в формировании современного правового режима использования и охраны земель стала земельная реформа начала 90-х годов ХХ века при которой:
произошло значительное перераспределение земель (от крупных сельскохозяйственных предприятий в пользование населения);
монополию государственной собственности на землю сменило многообразие и равноправие форм собственности. В результате кардинально изменился и характер присвоения и распределения дохода, полученного благодаря использованию земли;
сформировались (помимо собственности) новые для отечественного землепользования виды гражданско-правовых отношений по поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое владение, сервитуты);
граждане и юридические лица, получили возможность самостоятельно совершать сделки с землей (купля-продажа, аренда и др.);
одновременно с земельным реформированием была осуществлена реорганизация большей части сельскохозяйственных предприятий, затронувшая 23,5 тыс. колхозов и совхозов, которые получили значительно большую степень самостоятельности в хозяйственно-экономических вопросах;
существенные перемены произошли и в способах управления земельными ресурсами (в частности, его децентрализация, введена платность пользования землей).
Все это создало качественно новую ситуацию с точки зрения контроля за земельными ресурсами. Ведь новая рыночная реальность и больший объем экономических свобод, конкуренция разнообразных и равноправных форм собственности на землю и иные природные объекты еще больше подчеркивают необходимость надежного контроля за использованием и охраной земель.
Сущность и формы земельного контроля, сложившегося в условиях СССР, не претерпели существенных изменений за время реформ.
Однако к настоящему времени сложился ряд обстоятельств, обуславливающих необходимость оптимизации контрольных функций государства в земельной сфере. В частности, можно выделить четыре аспекта, связанные с дальнейшим совершенствованием государственного земельного контроля.
1. Продолжение ухудшения состояния окружающей среды и значительно возросшая степень самостоятельности землепользователей обуславливают необходимость принятия мер по усилению государственного земельного и экологического контроля и повышению ответственности за земельные правонарушения.
Так, в настоящее время рассматриваются вопросы усиления меры ответственности за уничтожение плодородного слоя почвы, за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными веществами и отходами. При этом вполне уместно дифференцировать такую ответственность в зависимости от площади земельного участка, на котором установлен факт нарушения земельного законодательства, с тем, чтобы размер штрафа за нарушение на площади в несколько соток отличался от наказания за нарушение, связанное с десятками гектаров.
2. За время реформ возникли новые обстоятельства, в том числе такой перекос «свободного» земельного рынка как приобретение земли в качестве капитала без цели ее сельскохозяйственного использования - имея в виду последующую перепродажу (когда цена на землю вырастет).
Начиная с 1994 года в отечественном законодательстве закреплены три признака ненадлежащего использования земельных участков, при которых допускается их принудительное изъятие: 1) неиспользование в течение 3 и более лет; 2) существенное снижение плодородия, 3) значительное ухудшение экологической обстановки.
Однако реализовать на практике принудительное изъятие долгое время было затруднительно, в том числе и в силу того, что приведенные выше признаки ненадлежащего использования не имели четко установленных количественных и качественных характеристик, процедуры их выявления, а также последовательности применяемых санкций. В настоящее время такие признаки и критерии определены. Установление факта ненадлежащего использования (соответствия таким признакам и критериям) будет выявляться в ходе проверок в рамках государственного земельного контроля.
Также следует рассмотреть возможность выявления случаев ненадлежащего использования на основании данных дистанционного зондирования (мониторинг земель).
В отношении правонарушителей законодательством предусмотрен двухстадийный механизм:
на первой стадии органами государственного земельного контроля будут выноситься предупреждения о возможном прекращении прав на землю и накладываться штрафы, которые должны понудить собственника к более рациональному использованию участка либо к его отчуждению (за 2010 год Росреестром вынесено более 1 тыс. таких предупреждений, в 200-х случаях впоследствии права на землю были прекращены);
на второй стадии (после назначения административного наказания), если правонарушения не устранены в срок, установленный вынесенным предупреждением, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и о его продаже с публичных торгов. Средства, вырученные от продажи участка с публичных торгов либо приобретения земельного участка в государственную или муниципальную собственность (если торги не состоялись и участок приобретен по начальной цене торгов), будут выплачены бывшему собственнику земельного участка за вычетом расходов на подготовку и проведение торгов.
3. Требуется оптимизация организационного механизма осуществления земельного контроля, в частности, взаимодействия между формально осуществлющими такой контроль Росреестром Росслельхознадзором и Росприроднадзором, а также иными федеральными органами исполнительной власти - Ростехнадзором, Роснедрами, Росводресурсами, Рослесхозом.
В частности, следует обратить внимание на такой аспект земельного контроля как внеплановые проверки, в том числе в случае получения от органов, организаций и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства.
Но в настоящее время нет четкого разделения компетенции контролирующих служб, например, в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Соответственно и информация от граждан или иных лиц может поступать в различные контролирующие органы.
4. Идет процесс дебюрократизации экономики и общественной жизни, ослабления ненужного, излишнего вмешательства государства в предпринимательскую деятельность, в том числе в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (2008).
В частности, основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в настоящее время являются:
- презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
- открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, соблюдение которых проверяется, информации об организации и осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора), о правах и об обязанностях проверяющих органов и их должностных лиц;
- недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований;
- ответственность органов государственного и муниципального контроля (надзора) и их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении контроля (надзора);
- финансирование мероприятий по контролю за счет средств соответствующих бюджетов и недопустимость взимания с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.
Характеризуя перспективы развития государственного земельного надзора, необходимо отметить, что система государственного управления земельным фондом совершенствуется, отражая процессы, развивающиеся в экономике и общественной жизни. Основные направления государственной политики по управлению земельным фондом определены в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. №297-р. При этом в качестве одной из основных задач государственной политики определено обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охрана земель.