Тезисы. А.К. Веселов - председатель НП «Объединение
предпринимателей по рециклингу отходов», председатель
Союза экологов Республики Башкортостан, юрист-эколог,
к.ю.н.
Саморегулирование и лицензирование в области обращения с отходами: правовая оценка перспектив развития
1. Современная ситуация в сфере обращения с отходами производства и потребления в России
Действующее законодательство в данной сфере уже несколько лет имеет тенденцию к либерализации, «раскошмаривая» производство от необходимости учета образования и движения отходов на всех стадиях их жизненного цикла, от обязанности производителя отходов их перерабатывать или обезвреживать, что является одной из основных причин прогрессирующего развала системы управления отходами.
Движение твердых бытовых (коммунальных) отходов, в соответствии с ФЗ «Об основах местного самоуправления» возложенное на ОМСУ, осуществляется, как правило, в пределах сбора и вывоза ТБО, Размещение ТБО производится бессистемно и состояние свалок (полигонов) ТБО органы МСУ практически не интересует. Практически отсутствует применение мер ответственности за состояние объектов размещения ТБО к главам администрации муниципальных районов и городских округов. Тогда как согласно ст. 16 №131- ФЗ ст. 8 №89 –ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Пунктом 6.2. СанПиН 42 -128. 4690 -88 «Санитарные правила содержания территории населенных мест» предусмотрена обязанность органов МСУ по утверждению норм накопления твердых и жидких отходов на одного человек в год, однако в большинстве районов и городов России такие нормы не утверждены, либо оспорены органами прокуратуры. Полномочия ОМСУ по утверждению норм накопления отходов подтверждено правоприменительной практикой ( определение судебной коллегии Свердловского областного суда по делу №33-4663\2013 , решение Арбитражного суда Архангельской области от 31 .10. 2012 года и постановление ФАС Северо-западного округа по делу №А05-11620/2012, и др.). Действующее же местные нормы накопления ТБО варьируются в объеме от 1 до 2-х кубических метров отходов на человека в год, что при резком росте объемов упаковки и упаковочных материалов являются существенно заниженными.
Муниципально –частное партнерство в сфере управления ТБО не регламентировано подзаконными нормативными актами и имеет весьма различную практику в регионах России: от договоров аренды муниципальных свалок и полигонов ТБО до соглашений о взаимодействии частного предприятия с ОМСУ в этой сфере. При этом сортировка отходов и брикетирование неутилизируемой части ТБО стало нерентабельной хозяйственной деятельностью. Такая уникальная практика сложилась, к примеру, в Иглинском районе Республики Башкортостан, где ООО «Атмосфера» заключило договор о взаимодействии с поселковой администрацией на совместную эксплуатацию сортировочного комплекса ТБО, а ООО «Управляющая компания пос. Иглино» вывозит отходы на основании лишь договора с поселковой администрацией на аренду двух КАМАЗов-мусоровозов.
В результате такого муниципально-частного «партнерства» сортировочный комплекс два года простаивает, так и не начав работу, а дотационная Управляющая компания завалила отходами больше 2 га прилегающей территории, образовав несанкционированную свалку.
Аналогичных фактов некомпетентности в управлении отходами по регионам России можно насчитать сотни и тысячи.
2. Проблемы лицензирования отходов
В настоящее время лицензирование отходов осуществляется в соответствии с требованиями ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и разрешение на ведение деятельности в данной сфере выдается бессрочно. Данный закон исключил лицензирование сбора, использования и транспортировки отходов, а также исключил отходы 5 класса опасности из объектов лицензирования. Соответствующие изменения ( в том числе отмена экологической экспертизы материалов обоснования лицензии) произведены и в соответствующих подзаконных актах, включая положение о лицензировании в данной сфере В связи со столько непродуманной правовой новеллой получены следующие негативные последствия:
- стали бесхозными и неконтролируемыми государством сотни тысяч свалок ТБО (5 класс опасности) поселков, деревень, сел и малых городов;
- резко увеличился неофициальный прием за наличный расчет и размещение неучтенных отходов производства и потребления на охраняемых свалках и полигона ТБО;
-ежегодно в каждом регионе европейской части России стало обнаруживаться до тысячи новых несанкционированных свалок;
-резко снизилась достоверность учета образования и дальнейшего движения опасных промышленных отходов, расширилась практика несанкционированного захоронения опасных промотходов на свалках ТБО;
-многократная передача опасных отходов нелицензированным перевозчикам уже не позволяет контролировать фактическое окончание жизненного цикла отходов- безопасное их захоронение;
- стала неопределенной грань между понятиями «использование отходов» и «обезвреживание отходов» и утверждаемые нелицензированными коммерческими предприятиями технические условия «использования» отходов с применением не прошедших экологическую экспертизу технологий стали позволят прием и неконтролируемую «переработку» этих отходов
- законодательные ограничения проверок таких нелицензируемых коммерческих предприятий, отсутствие должного учета и контроля отходов по статистической форме 2ТП(отходы») привело к повышению коррупциогенности данного теневого рынка услуг.
До 2013 года надзорные органы игнорировали требования ФЗ «Об охране окружающей среды» и ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части запрещения размещения отходов в черте населенных пунктов и на объектах, не включенных в государственный реестр (ГРОРО). вплоть до внесения Генеральной прокуратурой РФ представления в Росприроднадзор о запрете выдачи лицензий на такие объекты размещения отходов и соответственно выдачи положительных заключений государственной экологической экспертизы проектов строительства таких полигонов. Указанный совершенно необходимый правоприменительный акт поставил в сложные условия эксплуатирующееся десятилетиями подавляющее большинство свалок и полигонов ТБО в черте городов и иных населенных пунктов, заставив ОМСУ включать в планы развития своих территорий поэтапную рекультивацию таких объектов (обычно переполненных) и проектирование современных объектов размещения отходов в прилегающих к городам районах, а органы Росприроднадзора оформлять эксплуатирующим такие объекты организациям лицензии на временное (до 6 месяцев) хранение отходов. При этом обнаружилась также крайне запущенная проблема так называемых «внутризаводских» полигонов для опасных промышленных отходов, построенных , как правило, в городах без проекта и гидроизоляции в былые годы на внутренней территории крупных предприятий. Данные ОРО (объекты размещения отходов) без сомнения являются источниками прогрессирующего загрязнения пресных подземных вод , а опасность и объемы закапываемых там отходов не подаются достоверному учету, соответственно в десятки раз снижая платежи в бюджет данными предприятиями за размещение отходов.
К примеру, установленный на ОАО «Уфаоргсинтез» факт несанкционированного захоронения на таком собственном «полигоне» 300 тонн пиролизной смолы, привел к повышению содержания фенола в наблюдательной скважине до 50 тысяч ПДК. За пределами «полигона» ОАО «УМПО» в Уфе отмечается превышение в пресных подземных водах ПДК по солям тяжелых металлов – как результат захоронения отходов гальванического производства на данном объекте. Многолетняя эксплуатация десятков амбаров для нефтехимических отходов на ОАО «ГазпромНефтехимСалават» не могла не привести к появлению десятка родников со слоем нефтепродуктов и нефти, разгружающихся с края надпойменной террасы в реку Белая в Стерлитамакском районе Башкирии. Или хранилища отходов- так называемые «белые моря» ОАО «Сода» в городе Стерлитамаке, отравляющие реку Белую и атмосферный воздух в прилегающих районах. Эти и многие другие (всего в РБ -167) объекты подлежат поэтапной ликвидации и рекультивации с одновременным строительством современных полигонов вне населенных пунктов с установлением соответствующих санитарно-защитных зон. Механизмом стимулирования таких действий должно быть лицензирование обращения с отходами, кратные платежи за НВОС и взаимозачет этих платежей.
3. Саморегулирование отрасли обращения с отходами
В России создано 753 саморегулируемые организации, действующие в 8 отраслях экономической деятельности, и еще 40 отраслей готовы в ближайшее время ввести саморегулирование. Всего же введение саморегулирования по предварительным оценкам возможно в 70–80 секторах российской экономики. К примеру, практика введения саморегулирования в градостроительной сфере не привела к реализации опасений по снижению качества и безопасности градостроительных объектов, но позволила убрать фактор коррупции при оформлении соответствующих лицензий на изыскания, проектирование и строительство.
В области управления отходами в России уже зарегистрировано 11 СРО, но пока отрасль не имеет собственной нормативной правовой базы саморегулирования. Государственные функции лицензирования еще не заменены институтом допуска к проведению данного вида работ от органов саморегулирования
28 октября 2013 года Правительство Российской Федерации повторно внесло на 2 –е чтение в Государственную Думу ФС РФ свой вариант законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами», который согласно поручению Президента РФ должен быть принят в 1 квартале 2014 года и введен в действие до 1 мая 2014 года.
Законопроект устанавливает, что профессиональную деятельность в отрасли обращения с отходами производства и потребления будут осуществлять операторы по обращению с отходами. Регулирование и контроль деятельности, операторов по обращению с отходами, предполагается передать саморегулируемым организациям операторов по обращению с отходами, включая национального оператора.
При этом к основным функциям СРО операторов по обращению с отходами отнесено следующее:
- разрабатывать и устанавливать условия членства операторов по обращению с отходами в саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами;
- устанавливать и применять меры дисциплинарного воздействия в отношении своих членов;
- вести реестр членов саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами;
-представлять интересы членов саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также с международными профессиональными организациями операторов по обращению с отходами;
-разрабатывать и утверждать стандарты и правила профессиональной деятельности операторов по обращению с отходами;
- разрабатывать и утверждать правила деловой и профессиональной этики операторов по обращению с отходами, в том числе кодекс профессиональной этики операторов по обращению с отходами;
-разрабатывать правила и нормы обращения с отходами, обязательные для своих членов;
-разрабатывать стандарты подготовки работников операторов по обращению с отходами;
-осуществлять контроль за профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований настоящего федерального закона, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, стандартов и правил саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами, условий членства в саморегулируемой организации операторов по обращению с отходами;
-организовывать информационное и методическое обеспечение своих членов в сфере осуществления деятельности операторов по обращению с отходами;
-осуществлять иные функции, установленные настоящим федеральным законом, а также федеральным законом «О саморегулируемых организациях».
Какие же основные преимущества даст членство в саморегулируемой организации:
- участие в формировании и реализации государственной политики, правовой базы и правоприменения в области управления отходами;
-участие в координации и развитии рынка работ и услуг в отрасли;
-имиджевые преимущества при заключении договоров и иных сделок в области управления отходами;
-возможность получения заказов через органы управления СРО;
- ограничения при проведении проверок члена СРО органами надзора и контроля;
- получение правовой, информационной, рекламной и организационной помощи и защиты законных интересов со стороны органов управления СРО;
-преимущества в получении финансовой поддержки инновационных проектов из утилизационного фонда;
-исключение коррупционной составляющей во взаимоотношениях с органами государственной власти и управления, органами МСУ;
-возможность переложения части ответственности за нанесение ущерба третьим лицам на компенсационный фонд СРО;
- органы СРО не вмешиваются в хозяйственную и финансовую деятельность предприятий-членов СРО, сохраняется полная самостоятельность предприятия-члена СРО.
Кроме того, скорее всего в новый закон будет внесен механизм допусков СРО на право субъектов предпринимательства собирать, транспортировать и использовать отходы, иначе при отсутствии лицензирования отходы будут и далее будут расползаться по территории страны в виде несанкционированных свалок и захоронений.
Государственным органом, контролирующим данную сферу саморегулирования, скорее всего, будет определен Росприроднадзор, имеющий надзорные и разрешительные функции в сфере управления отходами и функции администрирования платежей за размещение отходов.
Таким образом, создание утилизационного фонда под управлением соответствующего агентства, распределение средств этого фонда с участием СРО и под их ответственность, введение полноценного института саморегулирования отрасли позволит отказаться от института лицензирования обращения с отходами с условием обязательного страхования ответственности владельцев объектов размещения или обезвреживания отходов. Однако , более реальная перспектива - это введение саморегулирования для сбора, использования, транспортировки и обезвреживания отходов, а размещение отходов останется за лицензированием.
При этом возникает проблема фактического наличия в России необходимого числа потенциальных членов СРО, отвечающих всем требованиям действующего законодательства и способных взять на себя ответственность за эффективное управление схемами санитарной очистки населенных пунктов, за безопасное обезвреживание и размещение отходов.
А.К. Веселов. 4-й Всероссийский съезд по охране окружающей среды.
3 декабря 2013 г. г. Москва
Тел/факс: (347) 223065-08, 282-45-20. E-mail:envlaw@mail.ru