Государственная экологическая политика России: шаг вперед и два назад.
Сам факт утверждения Президентом РФ 30 апреля 2012 года «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» является весьма позитивным шагом в вопросе совершенствования государственной политики в области экологии.
При всей весомости названия и содержания документа, под каждой строчкой которого готовы, наверное, подписаться все, рискну заявить, что он не является нормативным актом вообще, а потому не является обязательным для исполнения на всей территории России.
Согласно ст.90 Конституции России Президент РФ издает Указы и Распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Из сказанного прямо следует, что упомянутые Основы не случайно имеют статус, который не предусматривает обязательного исполнения этого документа.
В отличие от всех стратегических документов по обеспечению различных сфер безопасности, Основы не утверждены Указом, или хотя бы Распоряжением Президента РФ.
В основном, все нормативные документы стратегического характера утверждены Указами Президента (Военная и Морская Доктрины, Концепция национальной безопасности, Доктрины информационной безопасности, продовольственной безопасности, развития Российской науки). Только Климатическая доктрина утверждена Распоряжением Президента РФ, однако и этот статус позволяет придать нормативный характер и обязательность исполнения ее положений.
Кроме того, для названных документов сразу в тексте утверждающих их Указов определяются механизмы реализации и контроля этих важнейших национальных актов. В частности, Правительству России даются поручения разработать и утвердить план мероприятий по реализации положений Доктрин (Концепции), обеспечивать ежегодно подготовку докладов Президенту РФ, содержащих анализ, оценку и прогноз состояния конкретной сферы безопасности, которой посвящен тот или иной нормативный акт, федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ предлагается руководствоваться положениями Доктрины в практической деятельности и при разработке нормативных правовых актов, касающихся обеспечения той сферы безопасности России, которой посвящена конкретная Доктрина.
Следует отметить, что 2 года, пока шла разработка в Минприроды, рассмотрение и согласование Основ со всеми заинтересованными структурами, документ назывался проектом Указа Президента РФ. Понятно в каких целях статус этого документа изменен.
Экологическая доктрина 2002 года, являющаяся предшествующим Основам стратегическим документом в сфере государственной экологической политики на прошедшее десятилетие также выделяется в этом наглядном ряду стратегических документов. Она также не утверждена Указом или хотя бы Распоряжением Президента России, а только одобрена (даже не принята), Распоряжением Правительства РФ. Это обстоятельство и характер документа предопределил дальнейшую судьбу его исполнения, точнее неисполнения.
Но поскольку при принятии Основ, как нового стратегического документа по осуществлению государственной экологической политики на почти 2 десятилетия вперед, никто не отчитался, как и насколько реализована Экологическая Доктрина, я предприняла попытку такого анализа.
Экологическая Доктрина имеет все признаки нормативного акта (Распоряжение Правительства Российской Федерации №1225-р от 31 августа 2002 г.) и по содержанию является основным стратегическим Документом, определившим Государственную экологическую политику России на десятилетие.
Охрана окружающей среды провозглашена Доктриной «приоритетным направлением деятельности государства». В реалиях жизни – ровно наоборот.
Гриф «одобрена» для Экологической Доктрины говорит сам за себя: ее очевидно никто и не собирался исполнять, а последующая ее «реализация» это наглядно доказала.
Так, до сих пор не приняты, и даже не внесены в установленном порядке проекты Законов: «О возобновляемых источниках энергии», «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта», не доработан и не принят Законопроект «О плате за негативное воздействие на окружающую среду»; не проведена общероссийская инвентаризация радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, мест хранения и захоронения радиоактивных отходов, радиационно-загрязненных территорий. Это соответствующие пункты (1.1, 1.3, 3.1, 2.3) «Плана действий по реализации Экологической Доктрины Российской Федерации на 2003-2005 годы», который был утвержден Приказом Министра природных ресурсов России № 961 от 28.10.2003г.
Практически аналогичная картина характерна для Плана действий. Возможно, если бы его утвердило Правительство России, такого провала его выполнения не было бы.
За последующие после одобрения Экологической Доктрины годы, доказательств несостоятельности Государственной экологической политики в стране набралось великое множество.
Остановлюсь только на некоторых фактах, которые служат маркерами антиэкологичности государственной власти и делают правомочной такую жесткую оценку.
1) Это принятие пакета из 3-х законов, отменивших ранее действующий запрет на ввоз из-за рубежа высокорадиоактивного отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) для долговременного хранения, а по сути для захоронения на территории России.
2) Это принятие ныне действующего ФЗ «Об охране окружающей среды», который в сравнении с предыдущим законом существенно проиграл: «потерял» среди основных принципов охраны окружающей среды главный – «приоритет охраны жизни и здоровья человека»; «страдает» терминологической путаницей, декларативностью; «потерял» многие нормы прямого действия: комплексный подход, лицензирование и лимитирование природопользования, экономические гарантии охраны окружающей среды и возмещения вреда.
3) Это упразднение в 2 этапа всех федеральных целевых программ – ФЦП, которые финансировались в основном из федерального и региональных бюджетов (первоначально их было 15, в том числе такие как: «Отходы», «Охрана лесов от пожаров», «Радиационная безопасность России», «Охрана озера Байкал», «Возрождение Волги», «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий», «Экология и природные ресурсы России» и т.д.).
4) Это принятие ныне действующих редакций Лесного и Водного Кодексов, в которых несмотря на многократно продекларированый в основных принципах экологический, ресурсосберегающий, природоохранный подходы (даже провозглашен приоритет охраны водных объектов перед их использованием), на деле доминирует и является главным имущественный, а не ресурсосберегающий подход.
5) Это принятие ныне действующей редакции Градостроительного Кодекса, который по сути провозгласил правовой приоритет градостроительных интересов над экологическими и природоохранными и уничтожил правовой институт ГЭЭ, низверг с рядом других антиэкологических управленческих решений до недопустимых уровней систему государственного экологического контроля и т.д.
6) Это и ликвидация в 2006 году на федеральном уровне Авиалесоохраны, в результате чего за последующие за этим событием годы, даже весьма благоприятные по погодным условиям с низкой пожарной опасностью, лесные пожары нанесли серьезный ущерб лесному фонду. Именно это обстоятельство привело к катастрофическим последствиям лесных пожаров 2010 года, нанесших колоссальнейший ущерб не только лесному фонду.
7) Еще одним доказательством деэкологизации Государственной политики стало упразднение в Государственной Думе Российской Федерации в 2008 году самостоятельного Комитета по экологии, что произошло впервые за более, чем двадцатилетнюю историю советского и российского парламентаризма. При этом было создано 4 новых комитета, в том числе выделен в самостоятельный комитет по строительству и земельным отношениям (считай по продвижению массовой антиэкологической застройки территорий, в том числе природоохранных). Это послужило плохим примером к аналогичным действиям в субъектах РФ.
8) К сожалению, перечень не исчерпан, и нужно было бы отдельно остановиться на опаснейших уже принятых и готовящихся к принятию нововведениях, которые занесли «мощный топор» над ООПТ.
Все приведенные факты наглядно показывают, как со знаком «наоборот» на практике реализуется один из постулатов Экологической Доктрины о том, что «охрана окружающей среды одно из приоритетных направлений деятельности государства».
Исходя из системного невыполнения положений Экологической Доктрины, можно сделать вывод о тотальной деэкологизации всех сфер Российской жизни, включая правовую и управленческую.
Для исправления сложившейся ситуации требуется, на мой взгляд, не так много: политическая воля власти исправлять ошибки непродуманной государственной экологической политики последнего пятнадцатилетия.
Есть подозрения, что такая воля, наконец, появилась и хочется надеяться, что она в ближайшее время будет реализована в конкретных действиях.
В качестве доказательства приведу цитату из недавнего выступления Президента РФ В.В.Путин на заседании Совета Безопасности РФ, посвященном экологическим проблемам страны 20.11.13г.
Президент РФ отметил, что, «несмотря на принятую ещё в 2002 году Экологическую доктрину России, за эти годы так и не сформирована законодательная база для эффективного управления охраной окружающей среды… отсутствует полноценный механизм «экологических платежей» … за использование природных ресурсов. Весь цивилизованный мир идёт именно по этому пути. За счёт таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и восстановления природной среды».
Далее Президент РФ покритиковал за низкую эффективность (мягко сказано, по сути – за развал) «государственного экологического контроля и надзора…,системы внутреннего производственного экологического контроля на предприятиях…, государственной экологической экспертизы», за то что, «долгое время вопросы экологической безопасности оставались на периферии государственного внимания». Очевидно, что критика прозвучала и в свой адрес, так как, являясь гарантом Конституции РФ, именно Президент отвечает за все провалы внутренней и внешней политики страны.
Президент РФ заявил, что «нам нужно уже в ближайшее время разработать и принять Стратегию экологической безопасности России. Она должна содержать оценки внешних и внутренних угроз в этой сфере, а также пороговые показатели безопасности. … этот документ призван перевести нашу работу на системную основу».
Надеюсь, что итоги сегодняшнего мероприятия послужат существенной основой к наполнению указанного стратегического документа и к его дальнейшей реализации.
Злотникова Тамара Владимировна, "Заслуженный эколог России", д.ю.н., Академик РЭА, заместитель Председателя Национальной экологической аудиторской Палаты (НЭАП), профессор кафедры земельного права МИИГАиК.