Тезисы
доклада действительного члена Академии геополитических проблем, профессора экологического факультета РУДН, д.т.н. Куценко В.В. на парламентских слушаниях 6 февраля 2014 года по теме: «Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации»
Актуальные проблемы правового обеспечения реализации стратегии устойчивого развития в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности Российской федерации и пути их решения (аналитический обзор)
Переход к устойчивому развитию и эффективное осуществление функции перехода к устойчивому развитию требует в системе государственного управления юридического подтверждения практической реализации процесса гармонизации законов развития общества и законов развития природы.
Такой процесс должен найти свое отражение в законах и эколого-правовых нормах, имеющих своей целью принятие более строгих экологических стандартов, лицензирования, страхования, налогообложения, сертификации.
Тенденцию подчинения законов общественного развития законам эволюции биосферы следует отразить не только в эколого-правовых нормах экологического права, но и во всех областях права и законотворческой деятельности в целом.
Вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации становятся все более актуальными, особенно в условиях подъема нашей экономики, перехода к устойчивому развитию и вступления в ВТО. В последнее время руководство страны все большее внимание стало уделять проблемам охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Причиной такой озабоченности является продолжение процесса ухудшения экологической обстановки. Так суммарные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, по сравнению с 90-ми годами увеличились на 10% - от стационарных источников, на 30% - от автотранспорта, объем токсичных отходов – на 35%. Экологически неблагополучными признаются около 2,5 млн. км2или 15% территории России, где проживает более 65% населения страны. Накоплено около 100 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов. Воды большинства наших рек классифицируется как загрязненные или грязные. От 35% до 60% питьевой воды, потребляемой населением, не соответствует санитарным нормам. По некоторым данным, загрязненная питьевая вода вызывает до 80% всех известных заболеваний эндокринной, кроветворной, пищеварительной, мочеполовой систем организма человека. В общем, по России около 25% заболеваемости населения обусловлено загрязнением окружающей среды. За последние 20 лет количество аллергических заболеваний увеличилось в 4 раза. Нуждаются в реабилитации многие территории, подвергшиеся радиационному загрязнению (Красноярский край, Брянская, Челябинская, Свердловская, Кемеровская, Иркутская и др. области).
Одной из основных причин такого состояния окружающей среды является несовершенное законодательное обеспечение природоохранной деятельности.
Проблемы сохранения окружающей среды, содействия устойчивому развитию, обеспечения экологической безопасности, являющейся составной частью национальной безопасности - важнейшие задачи, стоящие перед нашим государством. Законодательное обеспечение является необходимым условием для успешного решения этих задач.
За прошедшие 50 лет в Российской Федерации была в целом заложена законодательная основа в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности.
В 1960 году был принят Закон «Об охране природы РСФСР», в 1972 году принято постановление ЦК КПСС и СМ СССР №898 «Об усилении охраны природы и улучшении природных ресурсов», в 1988 году – постановление ЦК КПСС и СМ СССР №32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».
Особенно активизировалась работа по созданию системы законодательного обеспечения природоохранной деятельности в последние в период с 1990 по 2000 годы. Именно в этот период были разработаны и приняты важнейшие законодательные акты по основным направлениям защиты окружающей среды и экологической безопасности. Это законы «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и другие.
Однако такая активизация природоохранного законотворчества вызвала недовольство тех, кто хотел извлекать сверхприбыль, чрезмерно эксплуатируя природные ресурсы и игнорируя природоохранные требования.
По этому поводу часто привожу некоторые аргументы из выступлений Министра экологии Российской Федерации (с 1991по 2000 годы), член-корреспондента РАН, В.И.Данилова-Данильяна. Он неоднократно подчеркивал, что в «определенных финансовых и промышленных структурах, ориентированных на развитие сырьевых производств, возобладала точка зрения, согласно которой «экологические строгости» - фактор, препятствующий поступлению иностранных инвестиций. По их мнению, хотя бы временное (на 2-3 года) устранение этого фактора, принесет дополнительно не менее 20 миллиардов долларов капитальных вложений в производственную сферу. Антиэкологическое лобби объединилось именно на этой платформе, и добилось значительного снижения жесткости требований к обеспечению экологической безопасности и охраны окружающей среды. Но развал природоохранной системы не привел к росту инвестиций в сырьевой сектор нашей экономики. Зато с каждым днем усиливается беспощадная эксплуатация природных ресурсов, растет браконьерство, бесконтрольное и безнаказанное загрязнение окружающей среды».
Как показывает опыт работы природоохранных органов за последние годы, в существующем законодательстве, несмотря на внушительные количественные показатели (с 1994 по 2007 годы разработано более 60 законопроектов, из них Комитетом по экологии – более 35, утверждено Президентом Российской Федерации - 30), отмечается недостаточно качественный уровень законопроектов и наличие в них многих, мягко говоря, упущений, которые с успехом используют недобросовестные природопользователи.
Существующие недостатки в действующем федеральном природоохранном законодательстве вынуждают законодательные органы субъектов федерации с опережением принимать законодательные акты, зачастую не соответствующие федеральному законодательству.
Анализ показывает, что законодательная база в сфере охраны окружающе6й среды и экологической безопасности, действующая в Российской Федерации, характеризуется тем, что,
во-первых, она несовершенна,
во-вторых, во многом она противоречива, т. е. многие законы противоречат друг другу,
в-третьих, необходимы меры по ее гармонизации с международными требованиями и новыми экономическими условиями, сложившимися за последние годы внутри нашего государства.
Сложившейся системе правового регулирования природоохранительных отношений присущ ряд серьезных недостатков, затрудняющих эффективность проведения экологической политики.
К числу таких недостатков следует отнести:
- недостаточная эффективность действия существующих правовых норм природоохранного законодательства в первую очередь в сфере экономического регулирования, в части стимулирования активной природоохранной деятельности, регламентации разрешительной деятельности, и платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- недостаточность норм ответственности за экологические правонарушения;
- несоответствие действующего отраслевого базового закона «Об охране окружающей среды» по ряду положений, Конституции Российской Федерации, Бюджетному и Налоговому Кодексам, некоторым другим федеральным законам, наличие определенных противоречий между нормами действующих федеральных законов в части регулирования правоотношений в области охраны окружающей среды;
- отсутствие механизмов реализации для отдельных, имеющих принципиальное значение, норм природоохранного законодательства;
- в федеральном законодательстве не предусмотрены экологические требования к сделкам с земельными и водными объектами, а так же экологические требования к банкротству промышленных предприятий, что весьма необходимо в настоящее время, когда ложное банкротство компаний и предприятий стало обычным явлением;
- недостаточно отработано правовое регулирование государственного и общественного экологического контроля, порядка установления зон экологического бедствия, возмещения вреда от экологических правонарушений, в том числе от накопленного вреда прошлых лет;
-слабо отражена ответственность товаропроизводителей за экологические аспекты жизненного цикла продукции
- отсутствует «экологизация» существующего законодательства;
-отсутствует комплексный подход к правовому регулированию экологических отношений;
-недостаточность норм, способствующих развитию рыночных отношений в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности;
-наличие межотраслевых противоречий при планировании и реализации мероприятий по обеспечению экологической безопасности;
- отсутствует правовое регулирование режима экологической информации;
-в целом нормативно-правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды недостаточна для надежной защиты общественных и государственных интересов в этой области.
Отдельно следует сказать об экологической ситуации и правовом регулировании природоохранной деятельности в нефтяной отрасли, которая является основным источником наполнения бюджета страны.
По данным Минприроды России, нефтяная промышленность является одним из основных загрязнителей окружающей среды. Так в 2011 году выбросы в атмосферный воздух составили более 3 млн. тонн, сбросы загрязненных вод – более 723 млн.м3 , образовано отходов – около 4 млд. тонн. В результате аварий (ежегодно – около 25 тыс.) на объектах нефтяной промышленности, по оценкам специалистов, в окружающую среду попадает от 5 до 15 млн. тонн нефти, нанося колоссальный ущерб всем компонентам живой природы и здоровью населения, причем, наблюдается значительный ежегодный прирост по всем перечисленным показателям. Более 3 тыс. бесхозных нефтяных скважин, около 60 тыс. объектов данной отрасли являются потенциально-опасными и представляют угрозу экологической безопасности не только территориям, на которых они расположены, но и прилегающим регионам.
Безусловной корректировке подлежат нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность в сфере предотвращения аварийных разливов нефти и продуктов ее переработки, создание и профессиональную подготовку аварийно-спасательных формирований, ответственность предприятий за оснащение и финансирование деятельности таких формирований. В связи с вступлением в силу Федерального закона от 4 марта 2013 г. № 22-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» товарно-сырьевым складам и базам с хранением горючих жидкостей в количестве менее 1000 тонн не присваивается класс опасности, т.о. они, к сожалению, не попадают под категорию опасных производственных объектов.
На практике такие организации, отказываются от разработки Плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и заключения договоров с профессиональными аварийно-спасательными формированиями, выполняющими работы по ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов.
Необходимо в законодательном порядке обязать эксплуатирующие организация (при разведке и добыче углеводородного сырья, а также при транспортировке и хранении нефти и нефтепродуктов) в независимости от их географического положения на территории РФ и отнесения их к опасным производственным объектам, осуществлять мероприятия по предупреждению разливов нефти и нефтепродуктов, предусмотренные статьей 22.2 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. № 287-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Дальнейшее игнорирование мероприятий по обеспечению экологической безопасности нефтяной промышленности приведет к тому, что ущерб окружающей среде от ее деятельности превысит объемы получаемой при этом прибыли.
Основными недостатками нормативно-правового регулирования в сфере обеспечения экологической безопасности нефтяной отрасли, кроме перечисленных выше, являются:
|
-отсутствие закона, регулирующего основные положения нефтяного природопользования и включаемых в него положений, таких как создание региональных центров аварийно-спасательной службы, разработки и оснащение необходимыми технологиями и т.п.; - заключение договора на природопользование и лицензирование в нефтяной промышленности является неудачным двойным механизмом, что требует поиска оптимального правового механизма разрешения на природопользование в нефтяной отрасли; - в действующем российском законодательств, не отрегулировано содержание гражданско-правовых договоров в нефтяной промышленности и закрепление необходимых для них требований, в том числе в сфере обеспечения экологической безопасности; |
- многие нормативно-правовые акты носят непрямой характер и нуждаются в подкреплений соответствующими подзаконными актами;
- не в полной мере урегулированы правовые отношения операторов работ на объектах нефтяной отрасли с органами власти федерального, регионального и местного уровней;
- существует множество контрольных и надзорных органов и, соответственно, не согласованных между собой процедур разрешительного характера в области лицензирования различных видов деятельности в нефтяной промышленности.
Таким образом, многие федеральные законы требуют серьезной корректировки и доработки с целью учета в них опыта реализации и изменений в современном общественном развитии, приведем некоторые примеры.
В законе «Об отходах производства и потребления»:
-установлены только общие требования в части безопасного для окружающей среды и здоровья человека обращения с отходами, однако, необходима дополнительная регламентация отдельных вопросов (в т.ч. связанных с регулированием отходов, требующих специального обращения (упаковочные отходы, биомедицинские, крупнотоннажные отходы, отходы электроники и бытовой техники и др.);
-избыточность ряда норм например, в части лицензирования(постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2013 г. внесены изменения по вопросам лицензирования деятельности в области обращения с отходами (постановление Правительства Российской Федерации от 28 марта 2012 г. № 255), лицензированию подлежат работы, составляющие деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, а работы связанные со сбором и использованием отходов I - IV классов опасности лицензированию не подлежат.
-несоответствие определений с определениями, применяемыми в международных правовых актах, например, в Базельской конвенции;
-необходимость гармонизации с законодательством ЕС;
-не реализуется принцип ответственности производителя (обязанность производителя отхода обеспечить его экологически безопасную утилизацию);
- ограниченный доступ широкой общественности к информационным базам российского и европейского природоохранного законодательства;
-недостаточная гармонизация с законодательством ЕС в области обращения с отходами;
-не реализуется принцип ответственности производителя (обязанность производителя отхода обеспечить его экологически безопасную утилизацию);
-недостаточно развиты экономические инструменты регулирования природоохранной деятельности, практически отсутствуют правовые нормы в части экономического стимулирования в сфере обращения с отходами.
Тщательному анализу следует подвергнуть и другие законы.
Так, например, пункт 4 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ограничивает водоохранную зону реки протяженностью свыше 50,0 км - 200,0 метрами, т.е. водоохранная зона для таких крупных рек как Волга, Ока, Дон и т.д., сокращена в 2,5 раза (с 500,0 м до 200,0 м). Пункты 15-17 статьи 65 делают законной застройку водоохранной зоны в пределах от 200,0 до 500,0 м от береговой линии и снимают запрет на строительство в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов даже многоквартирных домов, т.е. способствуют еще большему загрязнению, засорению воды, а также приватизации водных объектов и земельных участков в водоохранных зонах.
В статье 65 Водного кодекса Российской Федерации нет ограничений по застройке и расположению особо опасных объектов в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водохранилищ, которые являются источниками питьевого водоснабжения (автостоянки, расположение очистных сооружений, канализационных коллекторов, КНС и др.). Нет ограничений по нагрузке на акваторию водохранилищ по плавсредствам (яхты, катера). Не запрещается расположение на акватории водохранилищ плавающих заправочных станций и хранилищ топлива.
Ранее запрещалось выделение участков под индивидуальное строительство в прибрежной защитной полосе, теперь это не регламентировано Водным кодексом РФ. В связи с застройкой прибрежных защитных полос водных объектов ухудшилось их санитарное состояние.
В новом Водном кодексе (ст.65) не предусмотрено ограничение по размещению в водоохранной зоне водных объектов горюче-смазочных материалов, а также стоянок транспортных средств, которые разрешаются на территории водоохранной зоны «в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие».
С учетом положений Концепции устойчивого развития, тщательной доработке подлежат практически все ранее принятые природоохранные законодательные акты страны.
Представляется необходимым принять срочные меры по корректировке существующих законодательных актов с целью ликвидации имеющихся в них противоречий, согласованию их с современными требованиями в сфере охраны окружающей среды на основе принципов устойчивого развития, рационального природопользования и требований экологической безопасности.
Свободный доступ к информационной базе усовершенствованных экологических законов и эколого-правовых норм должен способствовать выработке опережающих механизмов дальнейшего обеспечения экологической безопасности и перехода к устойчивому развитию.
По мнению большинства видных ученых-экологов, процесс совершенствования природоохранного законодательства целесообразно проводить в несколько последовательных этапов, спланированных с учетом специально разработанных приоритетов.
С учетом специфики социальных, экономических, демографических, экологических и иных условий регионов, расположенных в различных географических зонах с резко отличающейся техногенной нагрузкой, целесообразна разработка федеральных законов по охране наиболее проблемных, в части обеспечения экологической безопасности таких зон.
Необходимо завершить работу по рассмотрению и принятию федеральных законов: «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «Об экологическом контроле», «Об экологическом страховании», «Об экологическом аудите», «Об отнесении территорий к зонам экологического бедствия», «О внесении изменений и дополнений в закон «Об охране окружающей среды», «О внесении изменений и дополнений в закон «Об экологической экспертизе», «Об основах экологической политики», «Об управлении природоохранной деятельностью», «О государственной политике в области экологического образования и просвещения», отдельного закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения» и др.
Целесообразно учесть положительный опыт 15-летней природоохранной деятельности и внести изменения и дополнения в основные законодательные акты, регулирующие эту деятельность, в частности:
- в Водный кодекс Российской Федерации – в части определения статуса пограничных (приграничных) водных объектов, установления для них особого регулирования деятельности по охране вод, размеров водоохранных зон, целевых показателей качества вод, нормативов предельно-допустимых вредных воздействий;
- в Лесной кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - в части установления особого правового регулирования использования, охраны и восстановления водных биологических, лесных, земельных и других видов природных ресурсов на приграничных территориях;
- в федеральный закон «Об экологической экспертизе» - в части проведения экологической экспертизы потенциально опасных объектов и оценки их воздействия на окружающую среду, отмене ошибочных поправок, что привело практически к ликвидации института государственной экологической экспертизы. Требуют внесения изменений и дополнений и другие законодательные акты.
Одновременно необходимо продолжить мероприятия по разработке «Экологического кодекса Российской Федерации», содержание которого не должно представлять сборника уже существующих законодательных актов в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Идея разработки Экологического кодекса возникла еще в последней четверти ХХ века. В 1980-х годах профессор МГУ им. М.В Ломоносова, В.В.Петров предложил создать Экологический кодекс страны, в котором сформулировать конкретные положения и предписания природоохранного (экологического) права.
Для того чтобы Экологический кодекс реально заработал, он должен содержать в себе новые механизмы установления и обеспечения соответствующих правоотношений, новых полномочий, прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, новых предметов правового регулирования природоохранной деятельности по сравнению с существующими правовыми актами.
В настоящее время Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации представило в Правительство РФ проект концепции Экологического кодекса, в которой дана ориентация на то, что делать с основными существующими законами и подзаконными актами в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Основная идея представленной к рассмотрению концепции заключается в совершенствовании правовых основ государственного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на основе баланса экологических и экономических интересов общества и правовом обеспечении реализации в нормах Экологического кодекса РФ конституционного права граждан на благополучную окружающую среду.
В представленной концепции даются рекомендации по включению в Экологический кодекс требований по организации и закреплению в праве системы и функций экологического управления и порядка подчиненности органов экологического контроля.
Подготовка проекта Экологического Кодекса потребуется несколько лет, поэтому до его разработки необходимо принять упомянутые выше законы, которых крайне недостает для нормальной работы природоохранных органов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
По мнению специалистов, в ходе работы над проектом Экологического кодекса следует определиться с правовым наполнением понятия устойчивого развития, охраны окружающей среды, экологической безопасности, с целевым назначением платежей за природопользование, соотношением кадастров природных ресурсов и расположенных на них объектах иной недвижимости.
До утверждения проекта концепции Экологического кодекса, целесообразно направить его для широкого обсуждения во все регионы Российской Федерации и утвердить только после анализа поступивших предложений и соответствующей доработки проекта.
В рамках основных положений Концепции устойчивого развития, к числу новых направлений развития современного природоохранного законодательства, по мнению многих специалистов, следует создать универсальную налоговую систему, обладающую мощными стимулирующими свойствами, обеспечивающими одновременное регулирование и строгий контроль. Система должна предусматривать постепенное введение и увеличение ренты на природные ресурсы.
Рента, как арендная плата за природопользование, дифференцированная в зависимости от уровня природоресурсного потенциала (чем он выше, тем выше рента). При этом должно происходить адекватное снижение налогового бремени на население по другим направлениям. Такая налоговая политика «заставит» население и природопользователей бережно относиться к природной среде и рационально использовать природные ресурсы.
Так же необходимо законодательно определиться с наличием положения о создании в рамках структуры исполнительных органов Российской Федерации независимого природоохранного ведомства, напрямую подчиненного Президенту Российской Федерации. По единодушному мнению большинства общественных экологических организаций, «движение России к демократическому, федеральному, правовому и социальному государству должно быть органично соединено со стратегией перехода страны к устойчивому развитию, что требует формирования соответствующей нормативно-правовой базы, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности».
Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию должна послужить стимулом для разработки Государственной стратегии устойчивого развития, а на ее основе – коренной доработке существующей законодательно-правовой базы. Принятие Экологического кодекса Российской Федерации должно быть завершающим этапом в процессе построения законодательной базы в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности – таково мнение тех граждан, кому не безразлично здоровье и благополучие грядущих поколений нашей страны.
Предложения в проект рекомендаций парламентских слушаний
1.Правительству Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации активизировать работу по принятию следующих федеральных законов: : «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «Об экологическом контроле», «Об экологическом страховании», «Об экологическом аудите», «Об отнесении территорий к зонам экологического бедствия», «О внесении изменений и дополнений в закон «Об охране окружающей среды», «О внесении изменений и дополнений в закон «Об экологической экспертизе», «Об основах экологической политики», «Об управлении природоохранной деятельностью», «О государственной политике в области экологического образования и просвещения», прямого закона «О защите морей Российской Федерации от нефтяного загрязнения».
2. Минприроды России:
- совместно с заинтересованными ведомствами, внести изменения и дополнения в основные законодательные акты, регулирующие природоохранную деятельность, в частности:
- в Водный кодекс Российской Федерации – в части определения статуса пограничных (приграничных) водных объектов, установления для них особого регулирования деятельности по охране вод, размеров водоохранных зон, целевых показателей качества вод, нормативов предельно-допустимых вредных воздействий;
- в Лесной кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «О защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» - в части установления особого правового регулирования использования, охраны и восстановления водных биологических, лесных, земельных и других видов природных ресурсов на приграничных территориях;
- в федеральный закон «Об экологической экспертизе» - в части проведения экологической экспертизы потенциально опасных объектов и оценки их воздействия на окружающую среду, отмене ошибочных поправок, что привело практически к ликвидации института государственной экологической экспертизы;
-активизировать работу по принятию Стратегии экологической безопасности Российской Федерации и Экологического кодекса Российской Федерации с учетом положений Экологической доктрины Российской Федерации и "Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года".
3. МЧС России, Министерству энергетики российской Федерации, , совместно с Минприроды России, Росприроднадзором, Ростехнадзором разработать комплекс нормативно-правовых актов по созданию условий для привлечения региональных сервисных компаний малого и среднего бизнеса к инвестированию проектов по созданию аварийно – спасательных формирований, полигонов и технопарков для обезвреживания земель, загрязненных нефтепродуктами. Внести дополнения в существующее законодательство, ужесточающие требования экологической безопасности в сфере обращения с нефтью и продуктами ее переработки.
В настоящем докладе использованы материалы:
Государственный доклад «О состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 20011 году», Проект концепции Экологического кодекса РФ, разработанный МПР России, «Стратегия и проблемы устойчивого развития России в ХХI веке», под ред.А.Г.Гренберга, В.И.Данилова-Данильяна, М.М.Циканова, В.С.Шапхоева.-М.:ЗАО «Издательство «Экономика».2000.-414с., III Всероссийской конференции «Новые приоритеты национальной экологической политики в реальном секторе экономики» и выступлений В.И.Данилова - Данильяна, С.А.Боголюбова, А.А.Гаврилова, В.А.Сапожниковой, Минкиной Л.Ш. и других.