ШЕСТОГО СОЗЫВА
8 апреля 2013 г. Государственная Дума,
Малый зал
круглого стола на тему
«Гармонизация законодательства об охране озера Байкал в рамках федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории
на 2012-2020 годы»
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также научных и общественных организаций публичное обсуждение проблем реализации федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», совершенствования законодательства в области охраны озера Байкал, а также государственного регулирования сохранения и развития Байкальской природной территории, участники "круглого стола" отмечают следующее.
Указом Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 утверждена представленная Правительством Российской Федерации Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Переход к устойчивому развитию предполагает постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды.
Вместе с тем экологическая ситуация в Российской Федерации характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. При этом Байкальский регион не является исключением. Промышленные предприятия в этом регионе являются основными пользователями природных ресурсов и одновременно основными загрязнителями окружающей среды.
Вместе с тем, исходя из роли Байкальской природной территории в экономике страны и социальной сфере, а также значения озера Байкал как уникального объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, проблему сохранения экосистемы озера Байкал и рационального использования природных ресурсов Байкальской природной территории необходимо решать комплексно и совместными усилиями.
Этому должно способствовать сбалансированное решение социально-экономических задач и вопросов охраны естественной экологической системы Байкальской территории и уникальной экологической системы озера Байкал при сохранении принципа приоритета экологических интересов над экономикой.
В целях сохранения естественных экологических систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды распоряжением Правительства Российской Федерации Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847 была утверждена федеральная целевая программа «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы» (далее – Программа), которая является одним из инструментов реализации государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы.
В основу концепции Программы положены сведения о современном состоянии окружающей среды на Байкальской природной территории (БПТ), полученные в результате всестороннего анализа проблемной ситуации в рассматриваемой области.
Всего за восемь лет на охрану Байкала планируется израсходовать более 58 млрд. рублей, в том числе из средств федерального бюджета в сумме 48,381 млрд. рублей (83,2 %). Предполагается выделение этих средств на три региона – Иркутскую область, Бурятию и Забайкалье. Из них: капитальные вложения – 33,572 млрд. рублей; НИОКР – 0,464 млрд. руб.; прочие нужды – 14,345 млрд. рублей; из средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 8,374 млрд. рублей (14,4 %) и из средств внебюджетных источников в сумме 1,402 млрд. рублей (2,4 %). Предположительно, это позволит решить до 80% всех экологических задач Байкальской природной территории.
Реализацию Программы планируется осуществить в 2012 - 2020 годах в 2 этапа. На I этапе (2012 - 2015 годы) должны быть реализованы наиболее приоритетные природоохранные мероприятия и выработаны подходы для их реализации. На II этапе (2016 - 2020 годы) предстоит завершить начатые на предыдущем этапе приоритетные проекты, а также существенно расширить охват экологическими мероприятиями Байкальской природной территории, обеспечив достижение целевых показателей Программы.
Программа призвана решать такие задачи, как сокращение сбросов загрязняющих веществ в озеро Байкал и на его побережье до 50%, реабилитация до 80% Байкальской природной территории, подвергшейся загрязнению. Также планируется решить задачи, направленные снижение текущего негативного воздействия, совершенствование системы экологического мониторинга состояния Байкальской природной территории. Кроме того, Программа содержит комплекс мер по сохранению биологического разнообразия, минимизации природных рисков, характерных для данного региона, и развитию экологического туризма.
Программой предусмотрено за счет средств федерального бюджета осуществить ряд первоочередных мер на Байкале, в том числе направленных на развитие ООПТ - Байкальского заповедника, Байкало-Ленского заповедника, Баргузинского заповедника, Прибайкальского национального парка, Забайкальского национального парка и реализацию природоохранных мер на территории бывшего Джидинского комбината в Республике Бурятия, ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» и других значимых объектов.
Реализация программы началась в 2011 году, еще до ее утверждения. Бурятия получила первый транш на охрану Байкальской природной территории. За счет средств федерального бюджета выполнен первый этап по ликвидации последствий деятельности Джидинского вольфрамо-молибденового комбината.
На территории Иркутской области предполагается строительство 20 канализационных очистных сооружений, реконструкция и модернизация 9 канализационных очистных сооружений, строительство 9 полигонов твердых бытовых отходов и 20 перегрузочных мусоросортировочных станций, рекультивация 4 полигонов и несанкционированных свалок, строительство 1 мусороперерабатывающего завода мощностью 2500 млн. куб. м/год, строительство полигона твердых бытовых отходов мощностью 2000 млн. куб. м/год, ликвидация накопленного ущерба прошлых лет.
Также в рамках Программы запланированы мероприятия по ликвидации и утилизации накопленных отходов в результате деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат», объем финансирования из средств федерального бюджета составляет 2908,2 млн. рублей (2012-2020 гг.). В 2012 году расходы на данные мероприятия были предусмотрены в размере 111,5 млн. рублей, в 2013 году - 172,4 млн. рублей.
Вместе с тем вследствие отмены Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации результатов конкурса не реализован предусмотренный объем финансирования в сумме 111,5 млн. на проведение инженерных изысканий и разработку проектной документации для реализации мероприятий по ликвидации негативного воздействия на окружающую среду отходов, накопленных в результате деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат».
До настоящего времени Минприроды России не приняты меры по организации и проведению открытого конкурса на размещение государственного заказа по реализации в 2013 году мероприятий по ликвидации и утилизации накопленных отходов в результате деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат».
Программой также предусмотрено финансирование мероприятий по строительству очистных сооружений в Иркутском районе, на ликвидацию несанкционированных свалок в Ольхонском районе, реконструкцию хозяйственно-питьевого водоснабжения Байкальска, строительство полигона для отходов в Слюдянском районе.
Согласно проекту Программы, реабилитация 80% Байкальской природной территории от воздействия отходов прошлой хозяйственной деятельности будет осуществляться путем ликвидации последствий промышленного производства на 6 объектах.
Значимым направлением деятельности в рамках Программы являются мероприятия по реконструкции объектов рыборазведения в целях прироста молоди омуля и осетра, которые будут производиться на производственных мощностях открытого акционерного общества «Восточно-Сибирский научно-производственный центр рыбного хозяйства» и федерального государственного бюджетного учреждения «Байкалрыбвод». Программой предусматривается создание мобильного комплекса охраны водных биологических ресурсов на озере Байкал.
В рамках реализации Программы планируется реконструкция рыбоводных заводов, строительство и оборудование 68 кордонов и 14 научных станций, что обеспечит сохранение доли видов растений и животных, включенных в Красную книгу Российской Федерации, а также на 44% увеличит запасы ценных пород рыб в Байкале.
В границах Байкальской природной территории открыто и разведано 420 месторождений и выявлено более 1000 проявлений различных полезных ископаемых.
Разведка, добыча и переработка многих видов минерального сырья являются важной основой устойчивого развития экономики и социальной стабильности Байкальской природной территории. Вместе с тем добыча полезных ископаемых создает многочисленные проблемы экологического характера, острота которых зависит от масштабов горнодобывающих работ, вида минерального сырья и близости объектов добычи к озеру Байкал.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне. Из 36 видов запрещенной деятельности непосредственно минерально-сырьевых ресурсов (их добычи и разведки) касаются четыре: добыча сырой нефти и природного газа, добыча радиоактивных руд, добыча металлических руд, деятельность горнодобывающая и по разработке карьеров в части:
а) разведки и разработки новых месторождений, ранее не затронутых эксплуатационными работами;
б) добычи песка, гальки, гравия и щебня на акватории озера Байкал, в его прибрежной защитной полосе, в руслах нерестовых рек и их прибрежных защитных полосах, кроме дноуглубительных работ.
В Центральной экологической зоне в пределах Иркутской области учтено 29 месторождений полезных ископаемых, в том числе 16 месторождений горнотехнического, горно-химического сырья и цветных камней (из них 3 разрабатывается) и 13 месторождений строительных материалов (из них разрабатывается 5).
В Центральной экологической зоне в пределах Республики Бурятия находится 39 неразрабатываемых месторождений государственного резерва (3- редких земель иттриевой группы, 4- особо чистого кварцевого сырья, 2 -цементного сырья, 2 - лечебных грязей и 28 - ОПИ).
В распределенном фонде находятся 7 месторождений (1 -полиметаллических руд, 1 - рассыпного золота, 1 - цементного сырья, 1 -лечебных грязей, 3 - ОПИ) и 29 участков недр без учтенных запасов, предоставленных для добычи ОПИ.
По итогам 2011 года объем недропользования на Байкальской природной территории уменьшился по сравнению с 2010 годом.
В 2011 году в пределах Байкальской природной территории выдано 12 лицензий (10 - в Республике Бурятия, 2 - в Иркутской области), отозвано 20 лицензий на недропользование в Республике Бурятия.
Также не решен ряд вопросов, связанных с последствиями пользованиями недрами на остановленных месторождениях.
Так, до настоящего времени не устранено влияние хвостохранилищ и дренажных вод недействующего Джидинского вольфрамо-молибденового комбината на реке Модонкуль.
Также не организованы систематические наблюдения за происходящими процессами в районе г. Гусиноозерска, где после прекращения шахтного водоотлива может протекать процесс восстановления депрессионной воронки и не исключена возможность развития процесса подтопления на застроенной территории.
Необходимо создание наблюдательной сети мониторинга для оценки изменений состояния подземных вод и экзогенных геологических процессов на данной территории, контроля безопасности поверхностного и подземного водозаборов для хозяйственно-питьевого водоснабжения.
В рамках данной Программы планируется проведение геологического доизучения и мониторинга опасных экзогенных геологических процессов, а также процессов, связанных с миграцией углеводородов в центральной экологической зоне Байкальской природной территории на основании сведений о месторождениях твердых полезных ископаемых, учтенных Государственным балансом запасов по состоянию на 1 января 2012 года, и перспективных участках недр в пределах Байкальской природной территории, представленных Федеральным агентством по недропользованию.
Правовое воздействие на хозяйственную деятельность на Байкальской природной территории выражается в запрете ее осуществления или ограничении, степень которых зависит от нахождения объекта в той или иной экологической зоне: центральной экологической зоне, буферной экологической зоне или экологической зоне атмосферного влияния в соответствии с Законом об охране озера Байкал.
В смысле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» Байкальская природная территория не является особо охраняемой природной территорией. Тем не менее в ее составе функционирует ряд особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения.
Законом об охране озера Байкал обязанность по установлению перечней видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне, возложена на Правительство Российской Федерации, и такой перечень утвержден постановлением от 30 августа 2001 года № 643. Однако установленные постановлением запреты начали действовать только после того, как распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 года № 1641-р были утверждены границы Байкальской природной территории и ее экологических зон.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 года № 435 «О внесении изменений в перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», в перечень были внесены изменения, направленные на уточнение запрещенных видов деятельности. Вместе с тем изменения, внесенные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 2010 года № 1 в Перечень видов деятельности, вновь позволили возобновить работу Байкальского целлюлозно-бумажного комбината.
Несмотря на то, что Законом об охране озера Байкал (статья 18) предусматривается ликвидация и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов на Байкальской природной территории, не установлены конкретные процедуры ликвидации и перепрофилирования. В Законе об охране озера Байкал содержится только ссылка на законодательство Российской Федерации. При этом соответствующее правовое регулирование в других федеральных законах отсутствует.
Таким образом, для ликвидации экологически неблагоприятного хозяйствующего объекта на Байкальской природной территории, недостаточно только действия Закона об охране озера Байкал. Это обуславливает проблемы законодательства в Российской Федерации в данной части.
Решение о перепрофилировании ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» как меры охраны уникальной экологической системы озера Байкал было принято уже более 20 лет назад.
За последнее время размеры и объемы ущерба, причиняемые этим предприятиям, еще более усугубили экологические проблемы озера Байкал.
После неудавшихся в течение трех лет попыток восстановления экономики предприятия по предложению кредиторов в декабре 2012 года было введено конкурсное производство сроком до 5 июня 2013 года. Это означает, что к данному сроку акционерное общество должно прекратить свое существование.
В настоящее время кредиторская задолженность ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» выкуплена «Внешэкономбанк», который заключил договор с компанией ООО «ВЭБ инжиниринг» по оценке перспективы деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат». По итогам оценки были проведены консультационные совещания с правительством Иркутской области и выработаны предложения по программе дальнейшей деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат».
На примере ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат», можно сделать вывод, что в целях обеспечения экологической безопасности в Байкальском регионе и реализации экологических прав граждан, в первую очередь, в целом необходима переориентация промышленного производства. Однако данная проблема должна решаться с учетом социально-экономических факторов, сложившихся в конкретном регионе.
Вопрос совершенствования законодательства в данной области охраны озера Байкал является достаточно острым и актуальным. Конечно, он должен решаться, исходя из презумпции экологической опасности любой хозяйственной деятельности в этом регионе.
В первую очередь детальной проработке должен быть подвергнут проект федерального закона № 175151-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу Байкальской природной территории», внесенный Правительством Российской Федерации.
Законопроект призван обеспечить комплексную защиту Байкальской природной территории.
В целях исполнения норм Водного кодекса необходимо установление водоохранной зоны озера Байкал. В целях сохранения водных биологических ресурсов законопроектом предлагается ввести рыбоохранную зону. Границы водоохраной и рыбоохранной зон озера Байкал будут утверждаться Правительством Российской Федерации.
Строительство и реконструкция объектов на Байкальской природной территории будет осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Кроме того, устанавливается запрет на размещение отходов производства и потребления I, II и III классов опасности в центральной экологической зоне и захоронение любых отходов в границах водоохранной зоны озера Байкал. Также разрешается перевод земель лесного фонда в границах центральной экологической зоны в земли особо охраняемых природных территорий.
Законопроект имеет ряд замечаний, которые будут устранены при подготовке ко второму чтению.
Участники «круглого стола» признали, что указанные проблемы весьма актуальны и требуют решения. Однако решить их можно не только путем внесения изменений в федеральное законодательство, но также принятием соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Изучив и обсудив проблемы совершенствования правового регулирования охраны озера Байкал, а также цели и задачи федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», участники «круглого стола» одобрили следующие рекомендации:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Обеспечить подготовку и принятие проекта федерального закона № 175151-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу Байкальской природной территории»:
1.1.1. В части внесения изменений в статью 11 Федерального закона «Об охране озера Байкал», которые будут содержать нормы:
- уточняющие пределы применения запрета на проведение сплошных рубок лесных насаждений в центральной экологической зоне;
- перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, в том числе в земли особо охраняемых природных территорий и объектов при организации особо охраняемых природных территорий, при создании и развитии особых экономических зон туристско-рекреационного типа;
1.1.2. Предусмотреть применение норм, имеющих наиболее жесткие требования при осуществлении экономической деятельности на Байкальской природной территории или ее частях, обладающих одновременно более чем одним правовым режимом.
1.1.3. Предусмотреть нормы, устанавливающие полный запрет на сброс сточных вод, содержащих вредные вещества, относящиеся к категории особо опасных для уникальной экологической системы озера Байкал.
1.1.4. Сохранить действующую норму, устанавливающую обязательность экологической паспортизации хозяйственных субъектов на Байкальской природной территории.
1.2. Обеспечить подготовку и принятие проекта федерального закона № 97705-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и некоторые законодательные акты Российской Федерации».
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Обязать уполномоченные органы исполнительной власти приостанавливать деятельность предприятий и организаций, нарушающих действующие правовые экологические нормы и разрешения. Не допускать выдачу разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов производства для предприятий и организаций, не имеющих технической возможности соблюдать действующие правовые нормы.
2.2. Предусмотреть в федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы»:
- дополнительные задачи, соответствующие индикаторы и показатели, отражающие достижение приоритетной цели программы – сохранение уникальной экосистемы озера Байкал;
- в 2013-2014 году выполнение научных работ, обосновывающих планируемые проекты по проведению идентификации и цифрового картирования опасных экзогенных и эндогенных геологических процессов центральной экологической зоны Байкальской природной территории с оценкой сейсмического и экономического риска для обоснования безопасного развития района города Байкальска;
- в перечне мероприятий Программы обустройство причалов, мест приема и утилизации нефтесодержащих подсланевых вод и бытовых отходов с судов на озере Байкал.
2.3. Возобновить работу Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал в соответствии с Положением о Комиссии и на ее основе создать постоянно действующую открытую согласительную площадку по формированию и согласованию всех действий государства и бизнеса в сфере охраны озера Байкал.
2.4. Рассмотреть на заседании Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал вопрос о ликвидации и утилизации отходов ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» в рамках мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
2.5. Осуществить в течение весенне-летнего периода 2013 года срочные противоселевые меры в районе ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат», в целях предотвращения катастрофических последствий землетрясений и селей в районе города Байкальска.
2.5. Провести в рамках Года охраны окружающей среды и Года водного сотрудничества ЮНЕСКО международную конференцию «Байкал – стратегический ресурс планеты», совмещенной с 20-летием деятельности Правительственной комиссии по Байкалу.
2.6. Внести изменения в лесное законодательство изменения в части уточнения терминов «захламление лесов» и «уборка захламленности», уточнения полномочий органов местного самоуправления по уборке и вывозу бытового мусора с территорий лесов, примыкающих к населенным пунктам.
2.7. Рассмотреть вопрос о снятии ограничений на осуществление промышленного рыболовства на участках акваторий озера Байкал, включенных в границы национальных парков, для коренного населения, ведущего традиционную хозяйственную деятельность.
2.8. Проработать вопрос о ежегодном размещении государственного заказа и выделении из средств федерального бюджета на искусственное воспроизводство байкальского омуля в объемах, необходимых для поддержания его численности (рекомендованных наукой) и утвержденных Федеральным агентством по рыболовству программой выполнения работ по искусственному воспроизводству водных биологических ресурсов бассейне озера Байкал.
3. Министерству финансов Российской Федерации:
Предусмотреть в 2014 году в федеральном бюджете увеличение объема финансирования на искусственное воспроизводство ценных видов рыб государственному заказчику, ответственному за организацию использования бюджетных средств организаций, направляемых на выполнение работ (услуг), по заказам Федерального агентства по рыболовству.
4. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
4.1. Проработать вопрос об исключении из Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» положения об исключительном праве национальных парков на приобретение расположенных в их границах земельных участков иных землевладельцев и землепользователей.
4.2. Проработать вопросы ликвидации и утилизации отходов ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат», в рамках мероприятий, предусмотренных федеральной целевой программой «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 года».
4.3. Принять меры по организации и проведению открытого конкурса на размещение государственного заказа по реализации в 2013 году мероприятий по ликвидации и утилизации накопленных отходов в результате деятельности ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» в рамках федеральной целевой программой «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 года».
4.3. Рассмотреть вопрос о создании единой системы государственного экологического мониторинга (мониторинга окружающей среды) на Байкальской природной территории.
4.5. Рассмотреть вопрос о наделении полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по надзору за обеспечением экологической безопасности при эксплуатации судов.
4.6. Рассмотреть вопрос о необходимости разработки и принятия нормативного правового акта Российской Федерации, ограничивающего эксплуатацию маломерных судов в акватории озера Байкал, а также установление системы государственного экологического надзора за их эксплуатацией.
5. Федеральному агентству по недропользованию:
Доработать и реализовать комплексную программу геологического доизучения и мониторинга опасных экзогенных и эндогенных геологических процессов, проведение геологического доизучения и мониторинга опасных геологических процессов и процессов, связанных с миграцией углеводородов в центральной экологической зоне Байкальской природной территории в рамках федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
6. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления:
6.1. Разработать и принять в соответствии с действующим федеральным законодательством необходимые нормативно-правовые акты, предусматривающие регулирование в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов Байкальской природной территории в современных условиях экономики во исполнение федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
6.2. Активнее использовать право законодательной инициативы для решения проблем в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов Байкальской природной территории в современных условиях экономики.
6.3. Усилить контроль за исполнением федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы».
6.4. Проработать вопрос об усилении роли СМИ в экологическом воспитании и просвещении населения в области охраны окружающей среды.
7. Счетной палате Российской Федерации:
Осуществить проверку в 2013 году эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных в рамках федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы».
Председатель Комитета В.И. Кашин