ШЕСТОГО СОЗЫВА
Георгиевский пер., д. 2, Москва, 103265 Тел. 692-37-83 Факс 692-49-63 E-mail: This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.
«17» июня 2013 г. Государственная Дума
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем совершенствования российского законодательства и международного сотрудничества в сфере охраны и использования трансграничных водных объектов, участники заседания парламентских слушаний отмечают следующее.
Одной из глобальных угроз современного развития является нарастающий дефицит водных ресурсов. Проблема водопользования в мире становится важным фактором, влияющим на экономику, социальную сферу, а также на обеспечение глобальной, региональной и национальной безопасности.
Водопотребление в мире, в том числе в производственной сфере, растет высокими темпами уже более 100 лет. Согласно данным ООН, около 700 млн. человек в 43 странах живут в условиях нехватки пресной воды, примерно 1/6 населения Земли не имеет доступа к чистой питьевой воде, а 1/3 - к воде для бытовых нужд.
По прогнозам ученых, к 2025 году, если не принимать срочных мер, без питьевой и бытовой воды могут остаться около 3 млрд. человек, а еще 2/3 жителей земного шара будут страдать от ее нехватки. Примерно между 2035 и 2045 годами объём потребляемой пресной воды сравняется с её ресурсами. Объём экономически доступных ресурсов пресной воды неуклонно уменьшается в результате негативных антропогенных воздействий на природные системы её воспроизводства.
Нехватка чистой воды способна стать причиной тяжелейших социальных проблем, связанных со здоровьем людей. Так, по оценкам Мирового Банка, 88% всех болезней в мире спровоцировано плохим качеством питьевой воды и ее нехваткой для гигиенических нужд.
Известны многочисленные примеры, когда нехватка воды приводила к вооруженным конфликтам и войнам между сопредельными государствами. В последнее десятилетие конфликты и кризисы по этой причине нарастают уже в 46 странах (в них живет 2,7 млрд. человек), а в 56 странах, где проживают 1,2 млрд. человек, существует серьезная опасность политической нестабильности. В частности, с увеличением нагрузки на окружающую среду возрастает конфликтность между государствами в регионах Ближнего и Среднего Востока, Центральной Азии и Северной Африки.
Ограниченные водные ресурсы в бассейнах рек влияют на конкурентоспособность стран. Исходя из экономических интересов соседних государств, существует потенциальная вероятность конфликтов из-за качества воды, получаемой странами, расположенными в верхнем и нижнем течениях речных бассейнов. В этом контексте дефицит воды имеет ярко выраженный международный характер, а последствия вероятной борьбы государств за нее трудно предсказуемы.
Проблема водных ресурсов и международной борьбы за них напрямую затрагивает интересы национальной безопасности России и приграничных с нею стран. Она связана, в первую очередь, с нехваткой водных ресурсов в некоторых наиболее населенных регионах с развитой промышленностью или сельским хозяйством; негативными последствиями активного использования речного стока для ирригации; строительством водохранилищ, плотин, гидроэлектростанций и перераспределением стока; загрязнением поверхностных и подземных водных ресурсов разнообразными отходами промышленности, сельского хозяйства, бытовыми стоками и нефтепродуктами; сокращением сети малых рек и осушением болот. Все это влечет за собой системную перестройку окружающих экосистем и в целом сказывается на водном балансе страны.
С течением времени многообразие и острота геополитических конфликтов в международных бассейнах, обусловленных водным фактором, определили необходимость закрепления в официальных международных документах бассейнового подхода в качестве одного их основных инструментов управления. Важным шагом на пути разрешения конфликтных ситуаций стало принятие на 52-й конференции Ассоциации международного права Хельсинских правил (1966 год), в которых было закреплено право каждого государства международного бассейна на разумную и справедливую долю полезного использования его вод, равенство всех видов водопользования, определена процедура разрешения возникающих споров и ряд других важных вопросов.
Для Российской Федерации вопросы трансграничного сотрудничества в области использования и охраны водных ресурсов чрезвычайно актуальны. Бассейны 70 крупных и средних рек страны являются трансграничными. Свыше 46 000 км государственной границы проходит по рекам, озерам и морям, в том числе 7141 км - по рекам, 475 км - по озерам и 38807 км - по морям.
Стремление к бесконфликтному использованию трансграничных вод, сохранению их чистоты в условиях возрастающей антропогенной нагрузки обусловливает многолетнюю активность Российской Федерации в вопросах всемирного водного партнёрства.
Россия ратифицировала ряд международных актов, регулирующих охрану и использование трансграничных вод. К ним относится Конвенция Европейской экономической комиссии ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр, Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков, Рамсарская конвенция о водно-болотных угодьях, Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря, Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий и другие.
По 24 наиболее крупным трансграничным водным объектам Российская Федерация имеет соглашения о совместном водопользовании с соседними странами. Большинство проблем распределения водных ресурсов и загрязнения вод связано с противоречивыми интересами стран, занимающих верховое и низовое положение в речных бассейнах, общими гидротехническими объектами, построенными в период существования СССР, их расположением (полным или частичным) на территории сопредельных государств.
Основные проблемы в бассейнах трансграничных водных объектов связаны с загрязнением вод; дефицитом водных ресурсов; недостаточно развитой сетью пунктов мониторинга; перераспределением водных ресурсов трансграничных водных объектов; наводнениями; неблагоприятными русловыми процессами; проблемами точности гидрологических прогнозов; организацией водного транспорта и рыболовства; возмещением вреда, причиненного трансграничным водным объектам одной из сторон.
В связи с этим важнейшим направлением совершенствования государственного управления в области использования и охраны трансграничных водных объектов является развитие и расширение международного сотрудничества в этой области, юридическое закрепление прав и обязанностей государств путем принятия законодательных актов различного уровня.
На уровне государств-участников СНГ вопросы обеспечения экологической безопасности трансграничных вод решаются в рамках Соглашения об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов (1998 г.).
Основные положения названных документов, принятых странами СНГ, а также опыт международной трансграничной деятельности, создали правовую и методическую основу девяти двусторонних соглашений Российской Федерации в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов с Абхазией, Азербайджаном, Белорусью, Казахстаном, Китаем, Монголией, Украиной, Финляндией и Эстонией и трехстороннего соглашения по р. Паз (Паатсойоки) с Финляндией и Норвегией.
Практическую работу по выполнению этих соглашений выполняют совместные комиссии, состоящие из специалистов России, Абхазии, Азербайджана, Беларуси, Казахстана, Китая, Финляндии, Эстонии, или совещания при уполномоченных правительств по выполнению соглашений (Монголия и Украина). В рамках этой работы осуществляется совместный мониторинг, обмен гидрологической и гидрохимической информацией; согласование режимов использования водных ресурсов трансграничных водохозяйственных систем; координация противопаводковых мероприятий и действия в чрезвычайных ситуациях; совместные научно-прикладные исследования. Приоритетной задачей их работы является достижение интегрированного управления водными ресурсами трансграничных водотоков и водоемов.
Примером эффективного долгосрочного трансграничного сотрудничества (почти 50 лет) является работа совместной Российско-Финляндской комиссии по использованию пограничных водных систем. Совместная работа основана на соглашении, заключенном в Хельсинки в апреле 1964 года еще СССР и Финляндией.
К основным результатам совместной деятельности с финскими партнерами относятся: прекращение молевого сплава на пограничных водных системах; улучшение качества воды, достигнутое за счет строительства очистных сооружений на предприятиях, расположенных в бассейнах пограничных водных систем; сохранение рыбных запасов, в том числе ценных пород рыб; согласованное регулирование гидрологических режимов трансграничных водных объектов и водохозяйственных систем, в результате чего минимизировано негативное воздействие весенних и летних паводков на прибрежные территории сторон; разработка совместных методик оценки и правил контроля качества пограничных вод.
Отношения с Украиной в области охраны и использования трансграничных водных объектов можно отнести к разряду конструктивных. Сторонами обеспечивается координация мер по пропуску половодья и режимам работы водохранилищ на территории России и Украины в период прохождения пика половодья. Разработаны перечни мероприятий, направленных на улучшение состояния качества вод трансграничных водных объектов и грунтовых вод в пограничных створах бассейнов рек Днепр и Северский Донец, утверждена совместная программа восстановления и охраны трансграничных водных объектов бассейна р. Десна на территориях Брянской и Черниговской областей. Прорабатывается вопрос о создании Международного центра подготовки, переподготовки и обмена опытом работников водного хозяйства.
Взаимоотношения с Белоруссией в области охраны и рационального использования трансграничных вод находятся на начальном этапе своего развития. Основной акцент в настоящее время делается на проведение работы по инвентаризации трансграничных водных объектов и основных источников загрязнения в их бассейнах, являющихся потенциальными источниками трансграничного загрязнения вод.
Взаимодействие с Азербайджаном в течение длительного времени осуществлялось в условиях отсутствия договорной базы, регулирующей вопросы двусторонних отношений в области совместного использования и охраны трансграничных вод. Это привело к возникновению проблем, связанных с несогласованным перераспределением части водных ресурсов пограничной реки Самур. Сток этой единственной трансграничной реки формируется на 96% в России, а водные ресурсы используются преимущественно Азербайджаном, в соотношении 3/1, в то же время южные районы Дагестана испытывают дефицит воды. В качестве позитивных изменений можно отметить подписание Соглашения с Республикой Азербайджан в 2010 году.
Взаимоотношения в сфере охраны и рационального использования трансграничных водотоков с Китайской Народной Республикой в течение длительного периода времени также строились при отсутствии необходимой нормативной правовой базы. Это, в свою очередь, привело к возникновению ряда проблем, связанных с несогласованным перераспределением китайской стороной части водных ресурсов трансграничных водных объектов - рек Иртыш и Аргунь.
Практический опыт России и итоги сотрудничества с иностранными партнёрами свидетельствуют о том, что даже при расхождении мнений и наличии противоречий по вопросам использования и охраны трансграничных водных ресурсов институциональные механизмы создают новые возможности и позволяют преодолевать разногласия сторон. Плодотворное сотрудничество России с сопредельными государствами по рациональному использованию ресурсов трансграничных рек и озер дает положительные результаты и способствует решению задачи по стабилизации экологического состояния трансграничных вод, развитию экономик сопредельных государств.
С учетом имеющихся проблем Россия продолжает развивать и укреплять сотрудничество с пограничными странами по реализации мероприятий, связанных с совместной разработкой межгосударственных программ и конкретных проектов в области использования и охраны трансграничных водных объектов, развитием системы мониторинга и обмена оперативной информацией, гармонизацией водного законодательства, норм и стандартов, научно-техническим сотрудничеством.
Необходимо разработать единый свод международных нормативных правовых актов, устанавливающих общие для всех субъектов международных отношений принципы пользования трансграничными водными потоками и водоемами, и механизм разрешения соответствующих международных споров. Существующие противоречия целесообразно регулировать путем сотрудничества и проведения согласованной политики в отношении совместного использования и управления водными ресурсами трансграничных рек. Принцип бассейнового управления водными ресурсами, очевидно, будет главным в международном сотрудничестве по трансграничным рекам.
На международном уровне перед Россией стоит задача содействия созданию системы интегрированного управления водными ресурсами с приграничными странами и проведения согласованной региональной и национальной политики водопользования, охватывающей различные аспекты организации, финансирования, нормативно-правового обеспечения водного хозяйства на основе выверенных эколого-хозяйственных критериев.
При совместном использовании водных ресурсов необходимо выработать такие формы сотрудничества, которые отвечали бы общим интересам. Они должны способствовать интеграции экономик стран, разрешению их социальных и экологических проблем. Сближение позиций по правовым и экономическим аспектам сотрудничества по трансграничным водотокам требует постоянного политического диалога, который должен опираться на международные нормы в этой области, опыт двустороннего и многостороннего взаимодействия.
Правовой статус трансграничных водных объектов регулируется в российском законодательстве преимущественно нормами конституционного и международного права. В качестве самостоятельного объекта водных отношений в соответствии с нормами Водного кодекса Российской Федерации данные объекты не выделяются.
Опасная тенденция состоит в том, что некоторые субъекты Российской Федерации, на территории которых формируются поверхностные стоки названных водных объектов, рассматривают речную воду как свой стратегический ресурс и, руководствуясь статьей 72 Конституции Российской Федерации, предусматривающей совместное ведение по вопросам регулирования водных отношений, осуществляют собственное правовое регулирование данных отношений. В то же время разделение правового регулирования использования и охраны названных водных объектов по территориальному принципу может привести к серьезным экологическим проблемам.
Очевидно, что отсутствие в Водном кодексе Российской Федерации положений, регламентирующих статус водных объектов, пересекающих Государственную границу Российской Федерации или расположенных вдоль нее, препятствует определению компетенции государственных органов в области управления использованием и охраной данных объектов.
Проанализировав возможные направления совершенствования российского законодательства и международного сотрудничества в сфере охраны и использования трансграничных водных объектов, участники парламентских слушаний р е к о м е н д у ю т:
I. Правительству Российской Федерации:
1. Развивать международное сотрудничество между Россией и сопредельными государствами в области совместного использования трансграничных водных объектов, исходя из принципа минимизации ущерба для проживающего на приграничных территориях населения и окружающей природной среды, по следующим направлениям:
выработка согласованной политики, программ и стратегий в области природопользования и экологической безопасности;
формирование и гармонизация законодательной базы в области обеспечения неистощительного природопользования и экологической безопасности;
осуществление обмена информацией с сопредельными государствами о совершенствовании национального законодательства в области использования и охраны окружающей среды;
переход на наилучшие доступные технологии по очистке сточных вод с целью улучшения экологического состояния трансграничных водных объектов;
развитие и совершенствование институциональных механизмов и методологических основ трансграничного сотрудничества;
разработка и реализация двусторонних и многосторонних программ и проектов на трансграничных водоемах и водотоках;
экономическое развитие приречных территорий вдоль пограничных рек;
формирование межгосударственной системы экологического мониторинга;
своевременное информирование сопредельных сторон о чрезвычайных ситуациях, связанных с загрязнением бассейнов трансграничных рек;
согласование механизмов возмещения возможного ущерба, нанесенного здоровью населения и окружающей природной среде;
проведение совместных научных исследований в области экологической безопасности и рационального совместного использования природных ресурсов, в том числе по определению переноса водой наносов и загрязняющих веществ, с использованием согласованных программ наблюдений и единых методов анализа и обработки полученных данных;
обязательность совместной экологической экспертизы проектов строительства, реконструкции объектов и производства продукции в бассейнах трансграничных рек;
осуществление мер по предотвращению, ограничению и сокращению трансграничного воздействия;
обеспечение полной, достоверной и своевременной информированности сторон по проблемам экологической безопасности.
2. Предусмотреть активное участие Российской Федерации в Международной конференции по водному сотрудничеству (Душанбе, Таджикистан, 20-21 августа 2013 года) в целях содействия развитию диалога и взаимопонимания, укреплению партнерства и сотрудничества по водным вопросам между всеми заинтересованными странами на всех уровнях власти.
3. Инициировать подготовку проектов межправительственных соглашений с Республикой Казахстан о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства водных биоресурсов в пограничных водах рек Урал, Иртыш, Тобол, Ишим, предусмотрев в них следующие положения:
- государства-участники вправе самостоятельно осуществлять свои права на лов рыбы с соблюдением прилагаемых к соглашению правил рыболовства;
- обязанности сторон по проведению работ по улучшению условий размножения и воспроизводства водных биоресурсов;
- проводить необходимые мероприятия по обеспечению миграции рыб при строительстве гидротехнических сооружений;
- создать пункты искусственного разведения ценных видов рыб, включая осетровые виды рыб;
- разработка и проведение необходимых мероприятий по предотвращению загрязнения реки Урал неочищенными сточными водами и другими вредными для рыб веществами;
- обмен информацией об уловах и миграциях рыб, научных исследованиях в области рыбоводства.
4. Инициировать переговоры с Китайской Народной Республикой по вопросам заключения межправительственных соглашений о сотрудничестве в области совместной охраны и использования водных ресурсов трансграничных рек Сунгочар, Раздольная, малых рек Хасанского района и озера Ханка, а также обитающих в них водных биоресурсов.
5. Провести комплексную экологическую и экономическую оценку воздействия на реку Селенга и озеро Байкал реализации на территории Монголии планируемых масштабных гидроэнергетических проектов.
6. Рассмотреть возможность увеличения объемов бюджетного финансирования мероприятий, улучшающих состояние трансграничных (пограничных) водных объектов в рамках действующей ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012- 2020 гг.».
II. Федеральному Собранию Российской Федерации:
Ускорить рассмотрение следующих проектов федеральных законов:
№ 464857-5 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и в статью 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации»;
№ 629370-5 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в целях комплексного совершенствования правового регулирования водных отношений), предусмотрев в нем закрепление следующих положений:
- о пресной воде как важнейшем стратегическом мировом ресурсе;
- о внутренних и внешних аспектах гидрополитики;
- о создании системы интегрированного управления водными ресурсами;
- о проведении согласованной региональной и национальной политики в сфере водопользования, охватывающей различные аспекты организации, финансирования, нормативно-правового обеспечения водного хозяйства на основе эффективных эколого-хозяйственных критериев.
III. Федеральному агентству водных ресурсов:
1. Рассмотреть необходимость дополнения Методических указаний по оценке вероятностного ущерба от вредного воздействия вод и оценки эффективности осуществления превентивных водохозяйственных мероприятий (разработанных ФГУП "ВНИЭМС", вариант 2006 г.) в части учета особенностей данной деятельности в регионах, включая проблемы трансграничных, пограничных водных объектов.
2. Способствовать распространению положительного опыта реализации в регионах мероприятий действующей ФЦП «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации до 2020 года» в части тиражирования эффективных конструктивных решений защитных ГТС, распространения передового опыта осуществления водоохраной деятельности.
3. Рассмотреть возможность применения инновационных технологий и средств при осуществлении мониторинга водных объектов и сооружений различной инфраструктуры, расположенных в прибрежной зоне в целях решения проблем функционирования трансграничных (пограничных) водохозяйственных систем.
IV. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
Использовать положительный опыт субъектов Российской Федерации Приамурья по созданию координационного органа в целях объединения усилий государственных органов власти, научных организаций и общественности по выработке и реализации согласованных решений в области экологического, экономического оздоровления территорий бассейнов рек и эффективного управления такими территориями.