Н.И. Хлуденева – ведущий научный сотрудник Отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», кандидат юридических наук
Тезисы выступления на круглом столе
«Правовое обеспечение развития системы особо охраняемых природных территорий и актуальные вопросы защиты лесов в Российской Федерации»
Правовой режим охраны Байкальской природной территории: отдельные законотворческие тенденции
Природная уникальность и высокая социальная значимость озера Байкал предопределяют необходимость совершенствования системы специальных юридических требований, закрепляющих правовой режим охраны Байкальской природной территории, в части усиления их природоохранной направленности. На это же указывают и результаты анализа основных показателей, характеризующих антропогенное воздействие на Байкальскую природную территорию в целом и непосредственно на озеро Байкал, свидетельствующие об усилении негативного антропогенного воздействия на этот уникальный природный комплекс[1].
Однако обзор некоторых законотворческих инициатив, в той или иной степени затрагивающих вопросы охраны озера Байкал, а также вопросы организации природопользования на Байкальской природной территории, показывает, что у субъектов законодательной инициативы нередко иная позиция относительно направлений модернизации правового регулирования хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории. Речь в данном случае идет о проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», разработанном Министерством экономического развития Российской Федерации в этом году.
Указанный законопроект предусматривает целый ряд изменений в Федеральный закон от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», направленных на снятие ряда ограничений на осуществление отдельных видов хозяйственной деятельности в центральной экологической зоне Байкальской природной территории. В частности, в законопроекте предлагается отменить запрет на осуществление сплошных рубок в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также разрешить в указанной зоне перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий при создании туристско-рекреационных особых экономических зон, особо охраняемых природных территорий, а также при создании объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.
Представляется, что принятие указанного законопроекта приведет к существенному ослаблению режима охраны Байкальской природной территории, создаст условия для дальнейшего усиления негативного антропогенного воздействия на этот уникальный природный комплекс. Данный вывод подтверждают следующие аргументы.
1. Озеро Байкал является не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и природным объектом всемирного наследия. Именно поэтому, в целях охраны этой уникальной экологической системы и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние в соответствии с Федеральным законом «Об охране озера Байкал» была создана Байкальская природная территория, состоящая из трех экологических зон (центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния). При этом для центральной экологической зоны Байкальской природной территории Федеральный закон «Об охране озера Байкал» установил самый жесткий режим правовой охраны. В частности, в соответствии с действующей редакцией статьи 11 Федерального закона «Об охране озера Байкал» в центральной экологической зоне (на территории, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал) запрещаются сплошные рубки, а также перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий.
Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», разработанный Министерством экономического развития Российской Федерации, снимает ограничения как на осуществление сплошных рубок в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, так и на перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий при создании туристско-рекреационных особых экономических зон, особо охраняемых природных территорий, а также при создании объектов инженерной и транспортной инфраструктуры.
Представляется, что расширение видов хозяйственной и иной деятельности, допускаемой в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории, может привести к увеличению антропогенной нагрузки на уникальную экологическую систему озера Байкал, повысит вероятность ее нарушения. В свою очередь, утрата особых природных свойств уникальной экологической системы озера Байкал может актуализировать вопрос о возможном придании озеру Байкал статуса объекта всемирного наследия, находящегося в опасности (под угрозой).
Предлагаемые законопроектом правовые новеллы приведут к ослаблению правового режима охраны уникальной экологической системы озера Байкал, предусмотренного действующей редакцией Федерального закона «Об охране озера Байкал», снизят эффективность реализации основных принципов охраны Байкальской природной территории, закрепленных в статье 5 Федерального закона «Об охране озера Байкал», в числе которых приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны, учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал, сбалансированность решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития.
Также отметим, что ослабление правового режима охраны уникальной экологической системы озера Байкал не согласуется и с основными принципами охраны окружающей среды в Российской Федерации, в числе которых приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, запрещение реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды (статья 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»).
2. Законопроектом, подготовленным Министерством экономического развития Российской Федерации, предлагается распространить на центральную экологическую зону Байкальской природной территории общий порядок регулирования осуществления сплошных рубок в защитных лесах, предусмотренный Лесным кодексом Российской Федерации.
В случае принятия законопроекта в защитных лесах центральной экологической зоны Байкальской природной территории при осуществлении строительства, реконструкции, эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, будут допускаться сплошные рубки для целей осуществления работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов, использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов. При этом действие специального правила, закрепленного в пункте 5.1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации о неприменении общего порядка регулирования осуществления сплошных рубок в защитных лесах к случаям, когда они запрещены или ограничены законодательством Российской Федерации, будет нивелировано, так как из текста Федерального закона «Об охране озера Байкал» специальная норма о недопустимости осуществления сплошных рубок в защитных лесах центральной экологической зоны Байкальской природной территории будет исключена.
[1] Постановление Правительства РФ от 21.08.2012 г. № 847 «О федеральной целевой программе «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 - 2020 годы».