Парламентские слушания
«Совершенствование правового регулирования использования водных ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых», 18 октября 2012 г.
Тезисы выступления
ПЕРЕЛЕТ Ренат Алексеевич, ведущий научный сотрудник Института системного анализа РАН, академик Российской экологической академии, член Высшего экологического совета ГД РФ
Совершенствование управления водным хозяйством
Водная безопасность – обеспеченность населения водой, включая обеспечение санитарно-гигиенических, бытовых, социальных потребностей человека, и защищенность от загрязнения воды, риска экстремальных стихийных воздействий воды и конфликтов, связанных с водой.
Устойчивое водопользование - долгосрочное обеспечение населения водой, не подрывающее целостность гидрологического цикла (круговорота воды в природе) и экологических систем, зависящих от него.
Учет «голубой» воды (озера, реки, водоемы, осадки), «зеленой» воды ( в почвах и недрах), «серой» воды (промышленной, часто оборотной воды) и виртуальной воды (в товарах и услугах при торговле). Связь водной безопасности с продовольственной и энергетической безопасностью. Многоцелевое (комплексное) управление водой – гидрологический (водные бассейны, ГТС) и экосистемный подход к управлению водным хозяйством для обеспечения права человека на воду.
Водообеспеченность
По валовой водообеспеченности Россия занимает 2- место в мире после Бразилии, причем суммарный водозабор в России из поверхностных водных объектов не превышает 2% от располагаемых водных ресурсов в то время, как сейчас в мире используется примерно 1% мировых запасов пресной воды. Ожидается, что примерно 40% населения планеты будут жить в воднодефицитных районах к 2050 г. из-за изменения климата, роста населения и неэффективного водопользования.
Водопотребление
В России:
|
Водопотребление, км3 |
2010 |
2015 |
2020 |
|
Сельское х-во |
21 |
24 |
27 |
|
Тепловая и атомная энергетика |
34 |
38 |
42 |
|
Промышленность (б. энергетики) |
11 |
13 |
15 |
|
ЖКХ |
15 |
14 |
13 |
Источник: Водная стратегия до 2020 г.
Перспективы: международный водный кризис
Развитие мировой экономики может привести к тому, что потребность в воде обгонит темпы роста населения. Сообщается, что к 2025 году из-за недостатка воды ежегодный объем мирового урожая может сократиться до уровня, эквивалентного потере всего урожая Индии и США, а это 30% общего потребления зерна в мире. В тоже время, по прогнозам экспертов, потребность в пище вырастет к 2050 году на 70-90%. Потребность в воде для производства энергии вырастет на целых 165% в США и 130% в ЕС. Это означает, что количество воды для нужд сельского хозяйства сократится, в то время как спрос на сельскохозяйственную продукцию резко возрастет. К 2030 году предполагается, что в мире будет производиться на 50% больше продовольствия и энергии, что означает постоянный рост спроса на воду. Вода самый незаменимый ресурс планеты. Альтернативные источники энергии еще можно найти, а вот воду заменить действительно нечем.
Рост потребности в воде вызывается ростом народонаселения, урбанизацией, промышленным развитием и потребностями сельского хозяйства.
Рынки воды и нефти
Полагают, что "рынка" воды, подобного рынку нефти, не будет, но активное развитие получат три сектора.
Первый — рынок водоохранных технологий (там, где вода есть, надо всеми силами обеспечивать работу природных механизмов ее воспроизводства).
Второй — водосберегающие технологии.
Третий (главный!) — рынок водоемкой продукции. (В.И. Данилов-Данильян (2007).
Новая парадигма управления водопользованием
Вовлечение экологических ценностей в водную политику, вода как важная потребность человека и жизнеобеспечения, рассогласование зависимостей между экономическим ростом и водопотреблением. Поиск новых путей удовлетворения потребности в воде растущего населения без строительства новых сооружений или крупных перебросок между регионами. Акцент на достижение экономии и эффективности водопользования и рациональное водораспределение (водоснабжение) между водопользователями, на связях между водной и продовольственной безопасностью. Переход на водосберегающие технологии: в середине 20 века для производства 1 т стали требовалось 60-100 т воды, сейчас – менее 6 т; водоемкость промышленного производства в Японии снизилась с 48 тыс. м3 для 1 млн. долл. продукции в 1965 г. до 13 тыс. м3 воды в 1989 г. Создание водонакопителей 3В: Водовосстановление, Водоудерживание, Водоциркуляция (повторное водопользование). Изменение отношения к крупным ГТС - отсутствие при их создании учета нерыночных экологических и социальных издержек, потребности в значительных госсубсидиях. Поиск путей использования сточных вод как ресурса от полива сельскохозяйственных полей до переработки в питьевую воду.
Российские федеральные государственные документы
Концепция долгосрочного социально – экономического развития Российской Федерации (до 2020 г.) (2007 г.). Отмечены основные проблемы водопользования, а также приоритетные направления развития водохозяйственного комплекса в долгосрочной перспективе, среди которых «снижение антропогенной нагрузки и загрязнения водных объектов, улучшение состояния и восстановление водных объектов и их экосистем, в первую очередь в источниках питьевого водоснабжения»;
Среди основных рисков второго этапа инновационного развития (2013-2017 годы) отмечается «появление дефицита водных ресурсов, ухудшение качественного состояния гидротехнической инфраструктуры».
Концепция социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (2008 г.) отмечает, чтоситуация с качеством питьевой воды в России продолжает оставаться крайне неблагоприятной в первую очередь вследствие сбросов сточных вод в поверхностные водные объекты (более 40 процентов населения страны сталкивается с проблемой качества воды). Ожидается усиление влияния экологических факторов, рост дефицита пресной воды и изменение климата, что создает дополнительные возможности для России, имеющей огромные запасы пресной воды и экологически благополучные территории. Направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития: предусматривалась реализация водного потенциала российской экономики - вовлечение в хозяйственный оборот неосвоенных водных ресурсов России при обязательном соблюдении природоохранных требований, повышение обеспеченности населения качественной питьевой водой. Для России актуальна задача капитализации ее экологических преимуществ, что должно найти выражение в развитии экологического туризма, продаже чистой воды и др., рационального использования водных биологических ресурсов. В 2020 году по отношению к 2007 году добыча водных биологических ресурсов увеличится в 1,8 раза.
Отмечены проблемы водообеспеченности в России:
Неравномерность распределения водных ресурсов. Загрязнение, истощение и деградация водных объектов Неудовлетворительное состояние гидротехнических сооружений. Защита от наводнений и другого негативного воздействия вод.
«Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (апрель 2012 г.) - вскользь отмечаются только проблемы сбросов сточных вод в водные объекты. В пояснительной записке этому было посвящено больше внимания.
Стратегия 2020. Все проблемы окружающей среды сведены в главу «Политика охраны здоровья». О водных ресурсах практически ничего не выделено. В приложении содержатся предложения по перераспределению полномочий, являющихся переданными на региональный уровень и финансируемых за счет субвенций. Здесь есть два пункта, касающихся воды. «Организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов» и «осуществление отдельных полномочий в области водных отношений». Предложение для них: «отказаться от делегирования, оставив за Федерацией (пойти по пути укрупнения территориальных органов по водным бассейнам)»
Водная стратегия РФ до 2020 г. (2009 г.)впервые в России объединила подходы к водным отношениям и водным экосистемам. Она предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений, создание методологических и технологических основ экосистемного водопользования.
Среди ожидаемых результатов реализации Стратегии - мероприятия по снижению антропогенного воздействия на водные объекты позволят достичь высоких экологических стандартов жизни населения, сохранения здоровья граждан, улучшить состояние водных экосистем как необходимого фактора для восстановления видового разнообразия и обеспечения условий для воспроизводства водных биоресурсов.
Следует учитывать водоемкость российской экономики и международной торговли (промышленными и продовольственными товарами) в отраслевом и региональном разрезе: приводит ли она к росту дефицита или профицита воды, как влияет на конкурентоспособность России на мировых рынках? Какова экономическая и внеэкономическая ценность водных экосистемных товаров и услуг. Влияние плотин на фрагментацию и потерю выгод водных экосистем, установление экологических пределов (нормативов) развития гидроэнергетики, оценка результативности водной инфраструктуры каждые 30-50 лет (в России этого пока не проводилось).
Гармонизация российского законодательства в зарубежным
Комплексный, экосистемный подход к социально-экономическому развитию был обозначен еще в Конвенции о биологическом разнообразии, подписанной Россией в 1992 г.
Рамочная водная директива ЕС (2000 г.) провозгласила пересмотр отношения к воде как только к гидроресурсу и переход к управлению реками как экосистемами. В 2006 году ЕЭК ООН разработала проект Кодекса поведения в отношении выплат за экосистемные услуги в условиях комплексного управления водными ресурсами.
Эта директива отражает радикально новый взгляд в Европе на вопросы управления водным хозяйством. Европейская декларация о новой культуре водопользования, подписанная в Мадриде в феврале 2005 года сотней университетских преподавателей и экспертов по вопросам управления водными ресурсами, является еще одним важным шагом в этом направлении.
В то же время принцип экосистемного подхода к регулированию не нашел прямого отражения в таких российских законах, как "Закон об охране окружающей среды" (2002 г.), водный и лесной кодексы (2006 г.). В них даже нет определения экосистемного подхода. На международной конференции по устойчивому развитию еще в 2006 г. член комитета по экологии Государственной Думы, академик РАН М.Ч. Залиханов сделал доклад «Экосистемный подход в природопользовании и охране окружающей среды как основа перехода к устойчивому развитию».
Экосистемный подход (ЭП) представляет собой стратегию комплексного управления земельными, водными и живыми ресурсами с целью обеспечения их сохранения и устойчивого использования на справедливой основе. Это - подход к управлению природными ресурсами, который, основываясь на принципе равенства, уделяет необходимое внимание культурному разнообразию, учитывает взгляды местного населения и цели по децентрализации, принимая во внимание также социальные, экономические, культурные факторы и факторы окружающей среды.
Смысл ЭП состоит в том, что природой нельзя управлять и что защита экосистемных функций и биоразнообразия являются критически важными для экономики. Роль человека как эксплуататора возобновимых ресурсов меняется на их осуществление заботы о природе и деятельности, совместимой с экосистемными процессами и функциями. Экосистемы стали рассматриваться как важные активы природного капитала, функционирование которых должно поддерживаться для существования и благополучия людей, а также жизнеобеспечения на Земле: от здоровья экосистем зависит здоровье людей и их сообществ.
Экосистемный подход не следует смешивать с бассейновым подходом, который основан на управлении гидроресурсами. В Водной стратегии дано определение –«речной бассейн - территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро». В ней отмечается «регулирование водных отношений в границах бассейновых округов». ЭП отражает только одну сторону природопользования – управление живыми природными системами в водной среде.
В "Концепции экологической безопасности Республики Казахстан на 2004-2015 годы" ("Казахстанская правда", 2003) первым из Основные принципов обеспечения экологической безопасности государства отмечается "экосистемный подход к регулированию всех общественных отношений для устойчивого развития государства путем внедрения научно обоснованного комплекса ограничений, нормативов и правил ведения хозяйственной и иной деятельности, определяющих экологически допустимые пределы использования природных ресурсов и обеспечивающих сбалансированное управление качеством окружающей среды". Далее указывается что "экологизация законодательства Республики Казахстан заключается в учете экосистемного принципа в правовом регулировании общественных отношений и достигается путем совершенствования и систематизации законодательства Республики Казахстан".
Отсюда вывод: необходимо закрепить в российском законодательстве важность эколосистемного подхода к управлению природными ресурсами.
Право на питьевую воду обеспечивает каждого безопасной, достаточной по количеству, доступной по средствам и достижимой питьевой водой, которая адекватна для ежедневных индивидуальных потребностей (для питья, домашней санитарии, приготовления пищи и гигиены). В июле 2009 г. генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой закреплено положение о том, что человек имеет право на чистую воду. Россия проголосовала за эту резолюцию.
После 15 лет дебатов по вопросу о праве человека на воду 28 июля 2010 состоялось заседание Генеральной ассамблеи ООН, в ходе которого по предложению Боливии была принята резолюция 64/292. «Право человека на воду и санитарию». За это решение проголосовало большинство (122 голоса, включая Россию), в то же время представители таких крупных промышленных держав как США, Великобритания и Канада воздержались от участия в голосовании. Текст резолюции гласит, что право на потребление чистой питьевой воды хорошего качества и право на очистные сооружения является неотъемлемым правом человека, необходимым для осуществления права на жизнь.
Достаточное количество воды обычно должно соответствовать примерно 50 л или минимальному существенному уровню (примерно 20 л), если государство не сможет доказать, что обеспечение достаточного количества воды невозможно при его максимально имеющихся ресурсах и международной помощи. Для некоторых лиц и групп может также потребоваться дополнительное количество воды из-за состояния их здоровья, климата и условий работы.
Еще в 2002 г. Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам человека принял так называемый «Общий комментарий», или разъяснение, о праве на воду, относящийся к статье 11 Международной конвенции об экономических, социальных и культурных правах и признал, что доступ к минимально необходимому количеству питьевой воды и к элементарным санитарным услугам является одним из прав человека. Здесь следует учитывать два основных параметра — рациональность и эффективность: первый — для экономических ценностей, второй — для ценностей, связанных с правами человека. В «Комментарии» вода определяется как социальное и культурное благо, а не только как экономический товар.
Вывод: было бы неплохо четче продублировать в российском законодательстве этот подход, за который голосовала Россия ООН.
Водоемкость продукции виртуальная вода
Воду, использованную при производстве конечных потребительских товаров, называют "виртуальной" водой (вода в них присутствует в неявном виде). Урбанизация и индустриализация способствуют росту спроса на воду. Для учета, анализа и прогнозирования потребления воды введены термины – «водоемкость» товара и «виртуальная вода». С 1990 года водоемкость экономики России выросла в два раза. Виртуальная вода - это вода, «вложенная» в товары. Мировой объем виртуальной воды, связанной с международной торговлей товарами, составляет 1 600 км3/год.
Объем потребления виртуальной воды, предусмотренный в рационе каждого человека, варьируется в зависимости от типа диеты: с 1 м3/день по диете для выживания до 2,6 м3/день по вегетарианской диете и более 5 м3/день по американской диете, основанной на мясе.
Около 80% от объема виртуальной воды приходится на долю торговли сельскохозяйственными товарами, тогда как оставшаяся часть приходится на долю торговли промышленными товарами. Сельское хозяйство является самым большим пользователем воды.
Виртуальная вода — это объем воды, заключенный в продовольствии или других продуктах, необходимый для ее производства. Например, для производства одного килограмма пшеницы нам необходимо около 1000 л воды, т.е. виртуальная вода этого килограмма пшеницы составляет 1000 л. Для мяса нам необходимо примерно в 5-10 раз больше воды. Одна мужская сорочка из хлопка требует 2500 л воды, 1 автомобиль весом в 1 т - 378 500 л, 1 чашка кофе – 100 л.
Потребление виртуальной воды на одного человека, содержащейся в нашем рационе питания, зависит от типа рациона и варьирует от 1 м3/день для рациона, необходимого для выживания, до 2,6 м3/день для вегетарианского рациона и более 5 м3 для американского рациона с потреблением большого количества мяса.
Распределение возобновляемых ресурсов пресной воды между странами крайне неравномерно и 80% человечества живет в регионах, где водная безопасность находится под угрозой. Экспорт сельскохозяйственных и промышленных товаров в районы, где вода ограничена в рамках глобальной торговли, может иметь потенциал для устранения дисбаланса воды. Этот экспорт представляют собой «виртуальная воду", используемую в товарном производстве. В целом, фактическое водопользование является относительно одинаковым в разных странах, даже несмотря на крайне неравномерное физическое распределение водных ресурсов. Основное неравенство (76%) в реальном водопользовании связано с сельскохозяйственным производством и зависит от климата и наличия пахотных земель, а не от социального статуса развития. Использование же виртуальной воды крайне неравномерно в странах и почти полностью объясняется социальным статусом развития.
Устойчивое (неистощительное) управление возобновимыми, включая водными, природными ресурсами является важной предпосылкой перехода экономики и общества к устойчивому развитию. Вода уже в ближайшее время может стать стратегическим ресурсом Аналитики всерьез говорят о вероятности водных войн и конфликтов. Согласно данным ООН, около 700 миллионов человек в 43 странах постоянно находятся в условиях "водного стресса" и дефицита. Примерно одна шестая населения Земли не имеет доступа к чистой питьевой воде. Обеспечение должного качества жизни людей путем снабжения населения чистой водой для питья и бытовых целей в необходимых объемах, а также борьба с загрязнениями водных бассейнов и экосистем промышленными и другими предприятиями.
Перестройка структуры мировой экономики из-за угрозы глобального водного кризиса формирует исключительно благоприятные условия для водообеспеченных стран, поскольку неизбежен рост спроса и цен на водоемкую продукцию. Одна из стратегических задач управления развитием российской экономики состоит в том, чтобы определить, какие отрасли наиболее перспективны в этом аспекте, создать благоприятные условия для их развития, синхронизированного с ожидаемыми неизбежными сдвигами на мировом рынке.