г. Москва 28 сентября 2012 г.
Предложения
к обсуждению на парламентских слушаниях на тему «Совершенствование правового регулирования использования водных ресурсов и общераспространенных полезных ископаемых»
18 октября 2012 г.
Правовые проблемы, связанные с осуществлением сбросов загрязняющих и иных веществ на водосборные площади (рельеф местности).
Уже много лет не решается проблема, связанная с правовым регулированием сбросов загрязняющих веществ на водосборные площади (рельеф местности).
Как следствие у многих организаций, в том числе нефте- и газодобывающей промышленности все больше возникают спорные ситуации, связанные с платой за загрязнение окружающей среды при осуществлении «неорганизованных» или «организованных» сбросов загрязняющих веществ на водосборные площади (рельеф местности).
Если обратиться к Водному кодексу РФ, то данный законодательный акт регламентирует вопросы сброса сточных вод в водные объекты, в том числе такой сброс является одним из видов водопользования, установлены запреты на сброс сточных вод при определенных условиях.
Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что плата за негативное воздействие на окружающую среду взимается в том числе, за сбросы загрязняющих, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади (рельеф местности).
Размер платы за негативное воздействие установлен постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Вместе с тем, указанным законом определено, что сбросы загрязняющих веществ могут осуществляться на основании специальных разрешений, которыми, в числе прочего, устанавливаются нормативы допустимых воздействий. И на сегодняшний день это является неразрешимой проблемой.
Так, чтобы организация в рамках правового поля могла осуществить сброс веществ на рельеф местности (организованный, неорганизованный), необходимо получить соответствующее разрешение. Следовательно, законодателем должны быть созданы и условия, позволяющие реализовать обязанность по получению соответствующего разрешения.
Однако определение таких понятий, как «водосборные площади» или «рельеф местности», отсутствуют как в законе об охране окружающей среды, так и в Порядке определения платы, утв. пост. Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 и в пост. Правительства РФ от 12.06.2003 № 344, устанавливающим нормативы платы.
Процедура выдачи разрешений на сброс, выброс загрязняющих веществ в окружающую среду определена Административным регламентом Ростехнадзора, утвержденным приказом Минприроды России от 31.10.2008 № 288 (рег. в Минюсте России 26.11.2008 № 12741) – в настоящее время данную функцию исполняет Росприроднадзор. Однако данный регламент не регулирует вопросы выдачи разрешений на сброс на рельеф местности.
Также до настоящего времени отсутствуют нормативные документы, согласно которым природопользователь мог бы осуществить нормирование и расчет платы по загрязняющим веществам, сбрасываемым на рельеф местности. Соответственно при отсутствии разрешения на сброс веществ на рельеф местности, плата за негативное воздействие взимается как за сверхлимитное загрязнение (пост. пр-ва от 28.08.1992 № 632).
Федеральные органы, ранее Ростехнадзор, в настоящее время Росприроднадзор, официально информируют природопользователей, о том, что в связи с отсутствием нормативных правовых актов, регулирующих вопросы нормирования сбросов веществ на рельеф местности (как организованный, так и не организованный), а также порядка выдачи соответствующих разрешений, такие разрешения не выдаются. Вместе с тем, обязанность по уплате платежей за указанный сброс у природопользователей сохраняется, в сверхлимитном объеме.
Таким образом, возникает замкнутый круг: нормативные правовые акты, регулирующие сброс на рельеф местности, и соответствующие нормативы отсутствуют, разрешения не выдаются, а платить за указанный сброс организации обязаны, при этом в размере равным сверхлимитному сбросу (расчет при этом без какого-либо законного основания осуществляется по методике расчета для сбросов загрязняющих веществ на водные объекты).
Следует отметить, что данный вопрос возникает не потому, что природопользователи не хотят вносить плату за загрязнение окружающей среды. Вопрос в том, чтобы данные платежи имели обоснованный расчет, и природопользователи не оказывались в ситуации, когда они должны платить увеличенные суммы из-за отсутствия необходимых нормативных документов, разработка которых находится в компетенции Минприроды России.
ОАО «Газпром» и его дочерние организации ежегодно вкладывают значительные собственные средства в мероприятия, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду. И необходимо принимать меры, чтобы плата за негативное воздействие на окружающую среду взималась не «по понятиям», а на законных основаниях.
При отсутствии соответствующих нормативных правовых актов, а также методик расчетов, организациям не представляется возможным осуществить правильное исчисление и уплату платежей за сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.
К сожалению, не помогает в данном вопросе и судебная практика. Сохраняющиеся на настоящее время пробелы в действующем законодательстве, а также наличие в нем неопределенности относительно регулирования отношений по сбросу загрязняющих веществ на рельеф местности порождают и неоднозначную судебную практику. Понятно, что арбитражные суды идут по пути защиты интересов государства и в своем большинстве принимают решения в пользу государственных органов.
При этом в обоснование решений по признанию вины природопользователя в неполучении разрешения на сброс, либо осуществления деятельности без разрешения на сброс, либо по невнесению платы за загрязнение окружающей среды путем сброса загрязняющих веществ на рельеф местности указываются общие нормы об обязательной платности за негативное воздействие на окружающую среду, о необходимости наличия разрешения, о соблюдении сроков оплаты.
Вместе с тем, применяя одни и те же нормативные акты суды в различных регионах выносят противоположные решения. Причем некоторые суды делают вывод, что сброс стоков на рельеф следует рассматривать как сброс в водный объект.
Если посмотреть нормотворческую деятельность субъектов, то в этой сфере также нет единого подхода к данной проблеме. Например, в городе Москве сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности является составом административного правонарушения (закон г.Москвы от 21.11.2007 № 45). Т.е для столицы проблема решена. Нет необходимости получать разрешения и соответственно вносить плату за сброс на рельеф местности. Но при этом может предъявляться требование о возмещении ущерба окружающей среде.
Как уже говорилось, данная проблема возникла не сегодня, возникновению проблемы способствовали утвержденные 29 декабря 1998 г. Председателем Госкомэкологии России В.И.Даниловым – Данильяном «Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих веществ в водные объекты». Довольно странно, что именно суды применяют в обосновании своей позиции данные Методические указания, несмотря на то, что они не являются нормативным правовым актом, могут применяться только как рекомендации и только в той части, которая не противоречит действующему законодательству. Соответственно недопустимо и применение ответственности за неисполнение (или неприменение) Методических указаний. В данном случае хотелось бы напомнить, что данные МУ, разработанные в реализацию ранее действующего Закона РСФСР от 19.12.91 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" также не были основаны на нормах указанного закона.
Подводя итог вышесказанному считаем необходимым принять неотложные меры по формированию необходимой нормативно-правовой базы, которая позволит избежать спорных с точки зрения действующего законодательства вопросов, касающихся негативного воздействия на окружающую среду в виде сбросов загрязняющих веществ на рельеф местности.
Предложения:
1. С целью исключения дополнительных процедур рассматривать сброс на рельеф местности как ущерб, нанесенный окружающей среде и подлежащий возмещению в установленном порядке либо пойти по более затратному способу – разработать (установить) порядок разработки и утверждения нормативов сбросов загрязняющих веществ на рельеф местности, нормативы платы, порядок выдачи разрешений на сброс загрязняющих веществ на рельеф местности. При этом необходимо обозначить (определить) понятие «организованного» и «неорганизованного» сброса на рельеф местности.
2. Поручить Минприроды России на период формирования нормативно-правовой базы по данному вопросу издать официальные разъяснения, в которых указать каким образом будет рассчитываться плата за сброс на рельеф местности (возможно, что возмещение ущерба) или по каким методикам осуществлять нормирование сбросов на рельеф и расчет соответствующей платы, а также уточнить полномочия Росприроднадзора по выдаче разрешений на сброс загрязняющих веществ на рельеф местности.
Специалисты ОАО «Газпром» готовы принять участие и оказать содействие в разработке необходимых нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, регулирующих вопросы сброса загрязняющих веществ на рельеф местности.
Правовые проблемы по оформлению договоров водопользования на действующие водные переходы трубопроводов
В последнее время надзорными органами предъявляются необоснованные требования по оформлению договоров на пользование водными объектами в целях эксплуатации трубопроводов.
Считаем, что в случае прокладки трубопровода способом, исключающим использование акватории водного объекта, договор водопользования заключаться не должен.
Требования органов федеральной службы о заключении договора водопользования при отсутствии факта использования акватории законодательно необоснованны.
При разрешении вопросов, связанных с требованием контролирующих органов заключать договора водопользования во ВСЕХ без исключения случаях прокладки магистрального трубопровода через водный объект, представляется обоснованной следующая позиция:
1. Действующее законодательство не содержит норм, позволяющих соотнести «охранную зону» водного объекта к акватории водного объекта.
2. В случае предъявления требований к организации о заключении договоров водопользования в связи с установлением «охранной зоны» водного объекта в пределах перехода магистрального трубопровода без учета способа его прокладки, необходимо учитывать, что законом заключение договора обусловлено непосредственным использованием акватории водного объекта, т.е. водного пространства, а не охранной зоны водного объекта.
Существующая позиция судов основана на субъективном толковании положений ч.3 ст.11 ВК РФ и разъяснениях Минприроды в письме от 17.11.2011 №06-14-44/16955, которые источником права не являются.
Сведения о ведении регулярных наблюдениях за водными объектами
В силу пункта 5 части 2 статьи 39 ВК РФ водопользователи при использовании водных объектов обязаны вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.
Не отрицая необходимости ведения определенного учета, в том числе касающегося использования водных ресурсов, следует отметить, что водопользователь согласно вышеуказанным нормам Водного кодекса РФ обязан представлять несколько форм отчетности и в разные сроки, которые в принципе во много перекликаются друг с другом.
Так, водопользователи представляют отчеты согласно приказам Минприроды России от 8.07.2009 г. № 205 «Об утверждении порядка ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества (в ред. приказа Минприроды России от 13.04.2012№ 105), от 06.02.2008г. № 30 «Об утверждении форм и порядка предоставлении сведений, полученных в результате наблюдений за водными объектами заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, собственниками водных объектов и водопользователями».
Одновременно, водопользователь представляет данные статистической отчетности согласно приказа Росстата от 19 октября 2009 г. № 230 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росводресурсами федерального статистического наблюдения об использовании воды (в ред. приказа Росстата от 28.11.2011 N 466)определены условия, при которых юридические лица и индивидуальные предприниматели (респонденты) предоставляют сведения по форме 2-тп (водхоз).
Указанные формы отчета представляются в различное время и с разной периодичностью.
Таким образом, на наш взгляд необходимо дополнительно проработать, возможно, упростить, усовершенствовать непосредственно показатели, содержащиеся в формах отчетности. Сократить (уточнить) перечень водопользователей, которые должны представлять данные отчеты.