Нина Поправко,
адвокат, правовой эксперт
Экологического правозащитного центра «Беллона»
«Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития: общественное участие».
Базовыми стратегическими документами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования являются: «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее–Основы), утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г., и План действий по реализации «Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р.
Среди основных принципов реализации Основ следует отметить:
– участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду;
– участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, учёт их мнения при принятии решений о планировании и осуществлении экономической и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Одной из основных задач государственной политики в области экологического развития является, в том числе:
– обеспечение эффективного участия граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и бизнес-сообщества в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности.
При реализации задачи обеспечения эффективного участия граждан в решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности, используются следующие механизмы:
– участие бизнес-сообщества, научных и образовательных организаций, общественных объединений и некоммерческих организаций в разработке, обсуждении и принятии решений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а также в природоохранной деятельности;
– участие и учёт законных интересов заинтересованных сторон в процедуре оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, включая стратегическую экологическую оценку, при разработке и утверждении проектов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду и здоровье населения.
Нормативно-правовые аспекты общественного участия.
Вопросы осуществления прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений регулируются большим количеством нормативно-правовых актов как международного, так и российского (федерального, регионального и местного) уровней. Формы и механизмы общественного участия могут быть различными.
В силу части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
К актам международного уровня можно отнести:
Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 год); декларация министров по вопросам окружающей среды региона Европейской экономической комиссии Организации Объединенных наций (София, 25 октября 1995 год); Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 год); Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий и Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (Хельсинки, 17 марта 1992 года); Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25 февраля 1991 год), Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Киев, 21 мая 2003 года).
На практике:
Важнейшие акты международного уровня, регулирующие участие общественности в принятии экологически значимых решений, Российской Федерацией не ратифицированы. В соответствии с Планом реализации Основ ратификация Эспо Конвенции и присоединение к Орхусской Конвенции в 2013 году, не произошло.
Из ответа Минприроды Российской Федерации на запрос ЭПЦ «Беллона» о сроках присоединения Российской Федерации к Орхусской конвенции, получен ответ, что необходимо внесение изменений в свыше 26 законов. Как на долго затянется процесс, не ясно.
К актам российского уровня можно отнести:
Конституция РФ статьи 31,32, 33, 42, 72; Федеральный конституционный закон от 28.06.04 № 4-ФКЗ «О референдуме в Российской Федерации»; Земельный кодекс РФ – п.1 ст.1, п. 3 ст. 31 , п. 3 ст. 72; Водный кодекс РФ – п.6 ст.3; Лесной кодекс РФ – п.7 ст.1; Градостроительный Кодекс РФ – п.5 ст. 2, статьями 28 и 47; Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» – ст. 12; Федеральный закон Российской Федерации от 02.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» –статьи 11 и 12; Федеральный закон РФ от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» – статьи 3, 6, 14 и другие.
На региональном и местном уровнях могут быть приняты свои законы.
На практике:
Несмотря на обширную нормативно-правовую базу, регламентирующую участие общественности в принятии решений, не совсем ясен механизм общественного участия, роль учета общественного мнения сведена к минимуму. Из многих нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней изъяты нормы, регламентирующие учет общественного мнения при осуществлении хозяйственной деятельности.
Несмотря на то, что вопросы охраны окружающей среды и природопользования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации не активно участвуют в законопроектной деятельности.
Участие общественности в законопроектной работе.
С целью общественного обсуждения российских законопроектов принят Указ Президента Российской Федерации № 167 от 09.02 2011 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов». Согласно документу, проекты законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития страны, могут быть вынесены на общественное обсуждение.
Через год Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 159 от 22.02.2012 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».
На практике:
Отсутствие в законе обязательных норм общественного обсуждения приводят к тому, что вопрос остается на усмотрение чиновников и большинство законопроектов не проходят процедуру общественного участия.
Законопроекты Российской Федерации об участии общественности.
Законопроекты, связанные с общественным участием, которые внесены в Государственную Думу Российской Федерации:
– законопроект № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании», который определяет основы государственного стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного стратегического управления и бюджетной политики, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в области государственного стратегического планирования;
– законопроект № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», в соответствии с которым планируется расширение перечня объектов государственной экологической экспертизы.
На практике:
Законопроекты «зависли» в Государственной Думе на неопределенный срок.
В Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации говорится о том, что «дополнительной защитой прав граждан послужит возможность подавать иски в интересах неограниченного круга лиц, а также иски от лица общественных организаций».
С подобным предложением обращались экологические организации, среди которых был ЭПЦ «Беллона» 15 марта 2012 года на выездном заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, посвященном вопросам экологической безопасности и защиты окружающей среды. В перечень поручений Президента РФ по итогам мероприятий включен вопрос о внесении в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменений, направленных на предоставление экологическим общественным организациям права обращаться в суд в целях защиты экологических прав граждан.
На практике:
В Государственную Думу Российской Федерации внесены законопроект № 611469-5 «О внесении изменений в статьи 34, 46 Гражданского процессуального кодекса РФ» и проект федерального закона № 246960‑6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», конкретные сроки принятия законов, неизвестны.
Из правозащитной практики ЭПЦ «Беллона»:
Правовой анализ законопроектов
I.На сайте https://kremlin.ru/assignments/20078 опубликован перечень поручений по итогам конференции «Форум действий» из которого следует, что необходимо в срок до 15 июля 2014 года предоставить в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, касающейся благоустройства территорий поселений (городских округов), улучшения качества городской среды, развития территорий, повышения роли граждан в принятии градостроительных решений, включая развитие института публичных слушаний по градостроительной деятельности.
В тоже время в конце 2013 года в Государственную Думу Российской Федерации внесён проект федерального закона № 391826‑6 «О внесении изменений в статью 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статью 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которым исключается процедура публичных слушаний по проектам планировки территории и проектам межевания территории, подготавливаемой для размещения линейных объектов.
Паспорт законопроекта (https://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=391826-6).
ЭПЦ «Беллона» отправил правовой анализ законопроекта и замечания, из которых следует, что в случае принятия законопроекта № 391826‑6 будут нарушены права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности и обитания, участие граждан в принятии решений, в осуществлении местного самоуправления путем выражения своего мнения (отношения) к решению общественно значимых вопросов местного значения. Законопроект № 391826‑6 противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и процедуре гармонизации российского законодательства в связи с ратификацией международных конвенций.
Не совсем ясно, как законопроект № 391826‑6 коррелирует с инициативой, опубликованной на https://kremlin.ru/assignments/20078.
Правовая поддержка экологических активистов
I. Инициативная группа из Башкортостана выступает против строительства деревообрабатывающего предприятия австрийской фирмы «Кроношпан» в непосредственной близости от жилых домов. Прошли публичные слушания по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) деревообрабатывающего завода «Кроношпан». В настоящее время предписанием Госстройнадзора Республики Башкортостан строительство приостановлено, т.к. велось без разрешительной документации и результатов ГЭЭ.
II. Инициативная группа граждан выступает против строительства полигона ТБО в самом густонаселенном месте на подтопляемой территории Горномарийского района Республики Марий Эл. Органами власти проведена ГЭЭ проекта полигона ТБО, которая в настоящее время обжалуется активистами в судебном порядке.
III. В Новохоперском районе Воронежской области экологические активисты прошли все этапы сопротивления, чтобы не допустить добычи никеля в промышленных масштабах на сельскохозяйственных землях и заповедных территориях.
Выводы:
Законопроектная деятельность по некоторым вопросам общественного участия граждан идет в разрез с задачами, поставленными в «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года».
Мнение общественности при принятии решений и утверждении проектов, которые могут оказать воздействие на окружающую среду и здоровье населения, не учитываются. Отсутствие экологических организаций, как полноправной стороны в судебном процессе, приводит к тому, что экологическая ситуация в стране еще долго будет оставаться критической. Власть не учитывает, что экологические НКО – это механизм общественного контроля и участия граждан в принятии решений по проблемам окружающей природной среды, который гарантирован Конституцией Российской Федерации.