Е.А. Галиновская
к.ю.н., ведущий научный сотрудник
ИЗиСП при Правительстве РФ
Включение земельного участка из земель лесного фонда в границы населенного пункта не является основанием прекращения права федеральной собственности на землю
(Постановление Президиума ВАС РФ от 22.03.2012 N 13225/11 по делу N А67-4476/2010; Решение Арбитражного суда Томской области от 19.01.2011. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2011[1])
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Томской области с исковым заявлением, к обществу с ограниченной ответственностью "КонсультантЪ" (далее - общество) об истребовании из незаконного владения общества земельного участка площадью 1054 кв. метра с кадастровым номером 70:16:0400009:0134, расположенного по адресу: Томская обл., Шегарский р-н, п. Победа, ул. Новая, 1, и обязании общества передать его управлению по акту приема-передачи; прекратить в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) запись от 26.11.2008 N 70-70-07/160/2008-675 о государственной регистрации права собственности общества на указанный земельный участок, произведенную на основании договора от 15.10.2008 N 139-10 купли-продажи земельного участка (далее - договор N 139-10).
Общество в рамках рассматриваемого дела обратилось с встречным исковым заявлением к управлению о признании права собственности общества на земельный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0134.
В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены муниципальное образование "Побединское сельское поселение" в лице администрации Побединского сельского поселения (далее - Побединское сельское поселение), муниципальное образование "Шегарский район" в лице муниципального учреждения "Администрация Шегарского района" (далее - муниципальное образование), Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Томской области.
Решением Арбитражного суда Томской области от 19.01.2011 в удовлетворении исковых требований управления отказано, встречный иск удовлетворен.
Постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2011 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа постановлением от 28.06.2011 указанные судебные акты оставил без изменения.
В заявлении, поданном в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названных судебных актов управление просит их отменить, ссылаясь на нарушение арбитражными судами единообразия в толковании и применении норм права, и принять новый судебный акт об удовлетворении первоначального иска и отказе в удовлетворении встречного требования.
Управление полагает, что выводы, содержащиеся в оспариваемых судебных актах, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам и основаны на неправильном применении норм материального права. В частности, по мнению управления, упомянутый земельный участок выбыл из владения Российской Федерации не по воле собственника и муниципальное образование не имело права им распоряжаться.
В отзыве на заявление общество просит оставить указанные судебные акты без изменения.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, отзыве на него и объяснениях представителей участвующих в деле лиц, Президиум считает, что заявление подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как усматривается из материалов дела, распоряжением администрации Томской области от 19.05.2008 N 299-ра "О включении земельных участков в границы населенного пункта и изменении видов разрешенного использования" в границы поселка Победа Побединского сельского поселения Шегарского района Томской области включены четыре земельных участка общей площадью 282,0967 гектара, в том числе земельный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, расположенный в кварталах 27, 28, 31, 32 Богородского участкового лесничества (Богородского лесничества) Тимирязевского лесничества (Тимирязевского лесхоза) Шегарского района Томской области, площадью 1 958 479 кв. метров.
Согласно акту от 24.06.2008 приема-передачи лесного участка на основании указанного распоряжения земельные участки, в том числе участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, переданы Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области (далее - департамент) Побединскому сельскому поселению.
Постановлением главы администрации Шегарского района Томской области от 10.07.2008 N 549 "Об образовании и утверждении проекта границ земельного участка" из земельного участка с кадастровым номером 70:16:0400009:0131 образован в том числе земельный участок, расположенный по адресу: Томская обл., Шегарский р-н, п. Победа, ул. Новая, 1, площадью 1054 кв. метра, который на основании данного постановления был поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 70:16:0400009:0134 (далее - спорный земельный участок).
Муниципальное образование, полагая, что в связи с изменением категории земель из земель лесного фонда на земли поселений и неполучением Российской Федерацией нового свидетельства о праве собственности на спорный земельный участок с указанием новой категории и нового вида разрешенного использования изменился статус земель и они стали неразграниченными, а потому оно имеет право ими распоряжаться, провело аукцион по продаже спорного земельного участка.
По итогам аукциона 15.10.2008 между муниципальным образованием (продавцом) и обществом (покупателем) был заключен договор N 139-10 купли-продажи спорного земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства. Обществу выдано свидетельство о праве собственности на указанный земельный участок.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Томской области от 10.02.2010 по делу N А67-8193/09 по иску заместителя прокурора Томской области к муниципальному образованию договор N 139-10 признан недействительным (ничтожным), в применении последствий недействительности сделки отказано.
При этом суд исходил из следующего.
В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс) право распоряжения имуществом принадлежит собственнику.
Согласно пункту 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности, осуществляет Российская Федерация.
В силу пункта 3 статьи 214, пункта 1 статьи 125 Гражданского кодекса, пункта 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, полномочия собственника от имени Российской Федерации реализуют Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и его территориальные органы.
В материалах дела отсутствуют доказательства передачи земельного участка с кадастровым номером 70:16:0400009:0131 в собственность муниципального образования.
Следовательно, договор N 139-10 заключен муниципальным образованием как субъектом, не обладающим полномочиями на распоряжение спорным земельным участком.
В то же время суд пришел к выводу о добросовестности приобретателя по сделке. Поскольку общество является добросовестным приобретателем, в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 21.04.2003 N 6-П, и разъяснений, данных в пункте 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.11.2008 N 126 "Обзор судебной практики по некоторым вопросам, связанным с истребованием имущества из чужого незаконного владения", правила пункта 2 статьи 167 Гражданского кодекса о реституции к оспариваемой сделке не применяются.
В этом случае права лица, считающего себя собственником спорного имущества, подлежат защите путем предъявления виндикационного иска.
Российская Федерация в рамках рассматриваемого дела с виндикационным иском не обращалась. Прокурору право на предъявление виндикационного иска статьей 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не предоставлено.
Учитывая изложенное, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требования о применении последствий недействительности ничтожной сделки в виде двусторонней реституции.
Поскольку спорный земельный участок выбыл из владения Российской Федерации помимо воли собственника, управление обратилось в арбитражный суд с иском об истребовании указанного земельного участка из чужого незаконного владения.
Отказывая в удовлетворении первоначального иска по настоящему делу и удовлетворяя встречное исковое требование, суды исходили из следующего.
Общество является добросовестным приобретателем спорного земельного участка.
Недвижимое имущество признается принадлежащим добросовестному приобретателю на праве собственности с момента государственной регистрации, за исключением предусмотренных статьей 302 Гражданского кодекса случаев, когда собственник вправе истребовать такое имущество от добросовестного приобретателя.
Суды пришли к выводу, что департамент имел определенные полномочия от Российской Федерации в отношении передачи в пользование земельных участков в силу подпунктов "а", "б" и "е" пункта 14 Положения о Департаменте развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, утвержденного постановлением губернатора Томской области от 02.11.2007 N 146 (далее - Положение о департаменте).
В отношении спорного участка муниципальным образованием и Побединским сельским поселением осуществлялось межевание, постановка на кадастровый учет.
Из указанного, по мнению судов, следует, что спорный земельный участок был передан во владение и пользование муниципальному образованию, в частности Побединскому сельскому поселению, в том числе и по воле Российской Федерации.
Для того чтобы истребовать спорный земельный участок у добросовестного приобретателя, должно быть установлено, что указанный участок выбыл из владения помимо воли не только в отношении Российской Федерации, но и муниципального образования и Побединского сельского поселения.
Суды пришли к выводу, что спорный земельный участок выбыл из владения как собственника, так и иных лиц, которым данный земельный участок был передан собственником, по воле названных лиц, что в силу пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса исключает возможность истребования имущества у добросовестного приобретателя.
Между тем судами не учтено следующее.
В соответствии с пунктом 3 статьи 84 Земельного кодекса включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Для перехода права собственности на земельный участок, включенный в границы населенного пункта, необходимо волеизъявление собственника такого земельного участка, в данном случае - Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 19 Земельного кодекса для обеспечения развития муниципальных образований могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. При этом безвозмездная передача земельных участков из федеральной собственности в муниципальную осуществляется в порядке, установленном законом.
Законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в категорию земельных участков, собственность на которые не разграничена.
Единственным доказательством наличия воли собственника (Российской Федерации) на отчуждение спорного земельного участка будет решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества. Принятие соответствующего решения иными органами, не уполномоченными на распоряжение федеральной собственностью, означает, что воля собственника на отчуждение соответствующего имущества отсутствует.
В материалах дела не содержится доказательств того, что органами Российской Федерации, уполномоченными на распоряжение земельными участками, принималось решение о передаче спорного земельного участка какому-либо субъекту, в том числе Томской области, в собственность или во владение и пользование.
В обоснование наличия у департамента полномочий на распоряжение спорным земельным участком от имени Российской Федерации суды сослались на Положение о департаменте, а именно подпункты "а", "б" и "е" пункта 14.
Из Положения о департаменте следует, что департамент осуществляет на территории Томской области отдельные полномочия Российской Федерации, переданные Томской области и осуществляемые за счет субвенций из федерального бюджета в области лесных отношений, в том числе:
разрабатывает лесной план Томской области, лесохозяйственные регламенты, а также проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов;
предоставляет в пределах земель лесного фонда лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключает договоры купли-продажи лесных насаждений, в том числе организует и проводит соответствующие аукционы;
осуществляет на землях лесного фонда государственный лесной контроль и надзор, государственный пожарный надзор в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Лесного кодекса Российской Федерации.
Из указанных норм не следует, что департамент обладает полномочиями по отчуждению от имени Российской Федерации земельных участков либо по передаче их муниципальным образованиям в пользование и владение.
Таким образом, акт от 24.06.2008, которым департаментом земельные участки общей площадью 282,0967 гектара, в том числе земельный участок с кадастровым номером 70:16:0400009:0131, были переданы Побединскому сельскому поселению, не является основанием возникновения прав владения и пользования у последнего на земельные участки, находящиеся в собственности Российской Федерации.
Следовательно, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что спорный земельный участок выбыл из владения иных лиц, которым данный земельный участок был передан собственником, по воле указанных лиц, что в силу пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса исключает возможность истребования имущества у добросовестного приобретателя, основаны на неправильном толковании названной нормы права.
В соответствии с пунктом 52 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" (далее - постановление от 29.04.2010 N 10/22) оспаривание зарегистрированного права на недвижимое имущество осуществляется путем предъявления исков, решения по которым являются основанием для внесения записи в ЕГРП. В частности, если в резолютивной части судебного акта решен вопрос о возврате имущества во владение его собственника, такое решение является основанием для внесения записи в ЕГРП.
Таким образом, запись в ЕГРП о государственной регистрации права собственности общества на спорный земельный участок, произведенная на основании договора N 139-10, подлежит прекращению.
Суды также необоснованно удовлетворили встречное требование общества о признании права собственности на спорный земельный участок.
В соответствии с пунктом 58 постановления от 29.04.2010 N 10/22 лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности.
Из материалов дела усматривается, что право собственности на спорный земельный участок зарегистрировано за обществом, следовательно, обществом избран ненадлежащий способ защиты своих прав, правовых оснований для удовлетворения его встречного искового требования у судов не имелось.
При указанных обстоятельствах оспариваемые судебные акты согласно пункту 1 части 1 статьи 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат отмене как нарушающие единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права.
Вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, расходящемся с содержащимся в настоящем постановлении толкованием, могут быть пересмотрены на основании пункта 5 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, если для этого нет других препятствий.
Учитывая изложенное Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отменил
Решение Арбитражного суда Томской области от 19.01.2011 по делу N А67-4476/2010, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2011 и постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 28.06.2011 по тому же делу. требования Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области удовлетворены.
Было постановлено истребовать из незаконного владения общества с ограниченной ответственностью "КонсультантЪ" земельный участок, расположенный по адресу: Томская обл., Шегарский р-н, п. Победа, ул. Новая, 1, площадью 1054 кв. метра с кадастровым номером 70:16:0400009:0134; обязать общество с ограниченной ответственностью "КонсультантЪ" передать указанный земельный участок Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Томской области по акту приема-передачи.
В удовлетворении искового требования общества с ограниченной ответственностью "КонсультантЪ" отказано.
В отношении представленного спора можно сказать следующее.
Следует признать, что незаконное распоряжение федеральными землями до сих пор представляет собой тот вид правонарушения, который приводит потерям десятков и сотен гектаров. Поэтому позиции судебных инстанций при рассмотрении споров, связанных с защитой права федеральной собственности на землю, имеют особое значение.
Как правило, неправомерно перешедшие в муниципальную или частную собственность земли - это земли лесного фонда, землями особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ), территорий объектов культурного наследия федерального значения, др. То есть территории, имеющие весьма высокую экологическую, хозяйственную и культурную общественную ценность.
Вместе с тем, обеспечение и защита права федеральной собственности на землю сталкиваются с множеством проблем. Одни проблемы связаны с особенностями реализации норм, регулирующих отношения прав на землю Российской Федерацией, другие - со спецификой самих земель, и их фактическим использованием. Так, федеральные земли - это как правило обширные площади неогороженных, незаселенных и часто неучтенных в кадастре территорий. Принадлежность данных земель федеральной собственности, можно иногда доказать только на основании давних правоустанавливающих документов (часто -70-х, 80-х годов прошлого века), в которых обнаруживаются сведения о правовом режиме земель, на основании лесоустроительных материалов, актов о создании особо охраняемых территорий - ООПТ или памятников истории и культуры, других документах. Государственный надзор за надлежащим использованием таких земель и своевременное пресечение правонарушений требует большой мобильности и оперативности, что, к сожалению, еще не стало повсеместной практикой.
Не так редко нарушения права федеральной собственности на землю происходят в связи с действиями органов местного самоуправления. Не основанное на законе распоряжение землями, которые находятся в федеральной собственности, осуществляется органами местного самоуправления по разным причинам. Иногда это может быть связано с неясностью обстоятельств - например, отсутствием четко установленных границ территорий, находящихся в федеральном ведении. Но, к сожалению, чаще всего, нарушения связаны с неверным толкованием норм закона, злоупотреблениями и превышением полномочий самих органов местного самоуправления. Следует признать, что к нарушению прав федеральной собственности на землю приводят и некоторые неясности и пробелы в содержании нормативных правовых актов.
1. Право федеральной собственности на участки земель лесного фонда
При принятии решения, судебные инстанции, как следует из материалов дела, исходили из того, что спорный земельный участок, до возникновения конфликтной ситуации находился в федеральной собственности.
Основания признания права федеральной собственности на землю установлены статьей 17 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ), а также в целях разграничения государственной собственности на землю - статьей 3.1. Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон). При этом, в частности, установлено, что в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами, а также право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю (ст. 17 ЗК РФ). Заметим, что в целях разграничения государственной собственности на землю ст. 3.1. Вводного закона также установила, что к федеральной собственности относятся земли, признанные таковыми федеральными законами.
Напомним, что одним из оснований отнесения земель к собственности Российской Федерации является принадлежность земельного участка к определенной категории земель. Так, в частности, к федеральной собственности отнесены все земельные участки из земель лесного фонда (ст. 8 Лесного кодекса РФ). Как указано в рассмотренном постановлении Президиума ВАС, спорный участок, до включения в границы населенного пункта был расположен в соответствующих кварталах Богородского и Тимирязевского лесничества. Данное обстоятельство доказывает принадлежность участка к землям лесного фонда. Только для территорий лесного фонда предусмотрено деление на лесные кварталы. Под лесным кварталом понимается, при этом, как правило, отграниченная на местности просеками или иными естественными или искусственными рубежами (натурными границами) часть лесного фонда, являющаяся постоянной учетной и организационно-хозяйственной единицей в лесу[2]. Следовательно, в силу ст. 8 ЛК РФ, спорный участок принадлежал к землям лесного фонда. Согласно статье 101 ЗК РФ, к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
Следует призвать, что норма статьи 8 ЛК РФ до сих пор имеет затруднения в реализации. Особенно проблемной оказывается она при защите права федеральной собственности на земли лесного фонда. Так, в частности, из приведенного судебного акта следует, что предметом спора был земельный участок из земель лесного фонда. Тогда как Лесной кодекс РФ, определяя право федеральной собственности на участки лесного фонда, говорит о лесных участках. Несмотря на то, что ЛК РФ рассматривает лесные участки как разновидность земельных, тем не менее, их образование и постановка на кадастровый учет осуществляется в особом порядке (ст. 7 ЛК РФ). На основании этой нормы в некоторых случаях органами местного самоуправления или органами государственной власти субъекта РФ делается вывод о том, что не все земли лесного фонда являются федеральной собственностью, а только те, что включены в границы сформированных лесных участков. Далее, рассматривая в качестве объектов отношений лесной фонд и земли лесного фонда, Лесной кодекс РФ тем не менее, не дает понятия лесного фонда, ограничиваясь понятием леса, как экологической системы или о природного ресурса (ст. 5 ЛК РФ). Ответ на вопрос, в чьей собственности находится лесной фонд, в состав которого входят земли лесного фонда, в Лесном кодексе РФ отсутствует. Как представляется, неясность в решении этого вопроса стала одной из причин рассматриваемого спора.
Мы согласны с позицией Президиума ВАС РФ, подтвердившей право федеральной собственности на участок из земель лесного фонда, поскольку она обеспечивает право федеральной собственности на лесные земли, а также, в целом, основана на принципе земельного законодательства, согласно которому регулирование земельных отношений должно исходить их приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.
Вместе с тем, представляется, что для обеспечения защиты федеральных лесных земель положение статьи 8 ЛК РФ нуждается в корректировке. Как считаем (и правоприменительная практика подтверждает это мнение), по аналогии с положениями Водного кодекса РФ, статьей 8 которого установлено, что Водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), в ЛК РФ следует установить, что леса (или лесной фонд), как природный ресурс или объект, находятся в федеральной собственности, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
2. Последствия включения земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в границы населенного пункта
При вынесении решения Президиумом ВАС РФ было особо обращено внимание на то, что в соответствии с пунктом 3 статьи 84 Земельного кодекса РФ включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Данная норма распространяется на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности.
Обратим внимание на то, что орган местного самоуправления в рассмотренном случае, осуществляя распоряжение земельным участком, после включения участка в границы населенного пункта, не посчитал его находящимся в федеральной собственности. Орган местного самоуправления, напротив, сделал вывод о том, что земельный участок, оказавшись в границах населенного пункта, стал "неразграниченным". Одна из причин, по которой органы местного самоуправления приходят к такому ошибочному выводу описана выше. Однако есть и другая.
Как следует из материалов дела, право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок не было зарегистрировано в ЕГРП. Из п. 10 ст. 3 Вводного закона следует, что распоряжение земельными участками, отнесенными к определенной публичной собственности на основании статьи 3.1. того же Закона осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. При этом, отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими. Реализация указанных норм оказалась неоднозначной.
Следует признать в этой связи, что государственная регистрация права федеральной собственности на земельные участки лесного фонда и участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется реже, чем следует. В особенности, если речь заходит об ООПТ или лесных массивах большой площади.
Пунктом 10 статьи 3 Вводного закона, определено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Еще недавно были нередки случаи, когда органы местного самоуправления, предполагая, что право федеральной собственности или право собственности субъектов Российской Федерации на земельный участок возникает только с момента государственной регистрации, осуществляли распоряжение любыми земельными участками, права Российской Федерации или субъекта РФ на которые не зарегистрированы, считая их «неразграниченными».
Кроме того, орган местного самоуправления, при изменении категории земель из земель лесного фонда на земли населенных пунктов и при отсутствии государственной регистрации права собственности Российской Федерации на участки этих земель, приходит к выводу о том, что с изменением целевого назначения земельного участка, исчерпаны основания по которым земли могут находиться в федеральной собственности. Как следствие, орган местного самоуправления, в опоре на норму п. 10 ст. 3 Вводного закона, принимает решение о распоряжении земельным участком.
Как представляется, органы мастного самоуправления в этом случае, ошибочно рассматривали положения п. 1 ст. 3.1. Вводного закона, не как законное основание возникновения права федеральной собственности на землю, а лишь как основание для реализации преимущественного права Российской Федерацией на приобретение соответствующих земельных участков в собственность. При этом право федеральной собственности, следуя данной логике, может быть приобретено только при наличии оснований (принадлежность участка к землям лесного фонда, например), а возникает только после государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок.
Описанное мнение оказывается причиной для существенных злоупотреблений и сокращения площадей федеральных земель.
Судом в данном случае правильно замечено, что законодательством Российской Федерации не предусмотрена передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в категорию земельных участков, собственность на которые не разграничена. Действительно, законодательные основания прекращения или "отмены" возникшего в силу закона права федеральной собственности в связи с изменением целевого назначения земельного участка отсутствуют. Вместе с тем, представляется, что для предотвращения неоднозначного толкования, статьи 3 и 3.1. Вводного закона целесообразно дополнить положениями, из которых бы прямо следовало, что последующее изменение целевого назначения земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения не влечет за собой прекращения права федеральной собственности на них.
3. Земельный участок, принадлежавший Российской Федерации, может быть истребован у добросовестного приобретателя, если волеизъявление Российской Федерации по отчуждению участка не состоялось
Отменяя решения судебных инстанций Президиум ВАС РФ в том числе обратил внимание на то, что суды ошибочно посчитали, что земельный участок не может быть истребован у общества, как добросовестного приобретателя. Как указано в постановлении президиума ВАС РФ, суды пришли к выводу, что спорный земельный участок выбыл из владения как собственника, так и иных лиц, которым данный земельный участок был передан собственником, по воле названных лиц, что в силу пункта 1 статьи 302 Гражданского кодекса исключает возможность истребования имущества у добросовестного приобретателя. Обоснованно возражая, Президиум ВАС РФ разъяснил при этом, что единственным доказательством наличия воли собственника (Российской Федерации) на отчуждение спорного земельного участка будет решение, принятое федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества.
Как представляется, в данном случае судебные органы и ответчики придерживались иного, ошибочного, но довольно распространенного хода рассуждений. Так, в некоторых случаях органы местного самоуправления или органы государственной власти субъекта РФ усматривают волеизъявление Российской Федерации по передаче земельного участка, находящегося в федеральной собственности во владение и пользование иным лицам в наделении субъекта РФ отдельными полномочиями по управлению и распоряжению соответствующими землями.
В рассмотренном споре судебные органы, из совокупного содержания приведенных выше подпунктов пункта 14 Положения о Департаменте развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области, утвержденного постановлением губернатора Томской области от 02.11.2007 N 146, сделали вывод о том, что Департамент наделен полномочиями по распоряжению (передаче во владение и пользование) спорным земельным участком. А Российская Федерация, передав в силу ЛК РФ (ст. 83) соответствующее полномочие субъекту РФ выразила тем самым волю по распоряжению федеральным земельным участком.
Помимо высказанных Президиумом ВАС РФ доводов, отвергающих данное решение, хотелось также заметить следующее.
Статьей 83 ЛК РФ субъекту РФ передаются конкретные полномочия Российской Федерации в области лесных и земельных отношений, расширительное толкование которых недопустимо. Кроме того, указанные полномочия могут распространяться только на земли лесного фонда. В то время как спорный земельный участок был переведен в категорию земель населенных пунктов. В связи с этим вызывает существенные сомнения, что принимая решение о передаче федерального земельного участка в границах населенного пункта органу местного самоуправления, Департамент развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области действовал в рамках предоставленных ему полномочий.
По нашему мнению, включение земельных участков из земель лесного фонда в границы населенного пункта и перевод их в земли населенных пунктов исключает возможность реализации полномочий, переданных Российской Федерацией в силу ст. 83 ЛК РФ субъекту РФ по управлению и распоряжению таким землями, поскольку нормы указанной статьи ЛК РФ и положения о департаменте распространяются только на участки из земель лесного фонда.
Обратим также внимание на то, что волеизъявление Российской Федерации по распоряжению спорным земельным участком не может быть обнаружено и при реализации процедуры изменение границ населенного пункта. Согласно статье 84 ЗК РФ осуществляется посредством, в том числе:
утверждения или изменения генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
утверждения или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Согласно Градостроительному кодексу РФ (ст. 24), генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа. В соответствии со статьей 20 ГрК РФ, схема территориального планирования муниципального района, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. Пунктом 3 статьи 20 ГрК РФ при этом установлено, что проект схемы территориального планирования муниципального района до ее утверждения подлежит в соответствии со статьей 21 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
При этом статьей 21 ГрК РФ установлено, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае включения в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, земельных участков из земель лесного фонда.
Заметим в данном случае, что ни статьей 83 ЛК РФ ни положением о департаменте указное в статье 21 ГрК РФ полномочие Российской Федерации по согласованию схемы территориального планирования муниципального района при включении в границы населенного пункта, расположенных на межселенных территориях, земельных участков из земель лесного фонда департаменту не передано. Данные, подтверждающие согласование с уполномоченным федеральным органом включения спорного участка в границы населенного пункта в материалах судебного решения не отражены. Если такое согласование в действительности не состоялось, можно сделать вывод о нарушении требований законодательства и прав Российской Федерации, не только в области земельных и лесных, но и градостроительных отношений.