Необходимые изменения в законодательстве об экономической ответственности природопользователей с учетом перспективы вступления России в ОЭСР

М.В. Бегак, А.В. Цветкова НИЦЭБ РАН, Санкт-Петербург

Необходимые изменения в законодательстве об экономической ответственности природопользователей с учетом перспективы вступления России в ОЭСР

Существующая в настоящее время реализация принципа «загрязнитель платит» в виде платежей природопользователей за загрязнение окружающей среды не является адекватной современному состоянию природоохранной деятельности в России. Во-первых, она не стимулирует ответственных природопользователей к снижению выбросов и сбросов, поскольку существует плата за нормативные, разрешенные эмиссии. Во-вторых, собранные средства, попадая в бюджеты разных уровней, не используются целевым образом для улучшения состояния окружающей среды, а могут быть использованы на что угодно, растворяясь в бюджетах. В третьих, собранные суммы составляют доли процента на федеральном и региональном уровнях и единицы процентов на местном уровне от сумм общих налоговых поступлений. Платежи за загрязнение окружающей среды в существующем виде практически не оказывают регулирующего влияния на экономику.

Эти «беды» действующей системы хорошо известны, и на них постоянно обращают внимание эксперты ОЭСР в процессе переговоров о вступлении России в эту организацию.

Плата хозяйствующих субъектов за загрязнение окружающей среды превратилась просто в индульгенцию, позволяющую природопользователю откупиться своим финансовым капиталом за ущерб капиталу природному.

Напомним, что природным капиталом являются природные ресурсы, куда входят, наряду с запасами недр, продукцией лесов и морей, чистый воздух для дыхания, чистая вода для питья и рекреации, зеленые насаждения и все, созданное природой и окружающее нас. Наряду с другими видами капитала: физическим, финансовым, интеллектуальным, человеческим и социальным, природный капитал формирует национальное богатство страны и обеспечивает ее устойчивое развитие. Одной из компонент природного капитала являются потребляемые хозяйствующими субъектами  экосистемные услуги (воздух, вода, ландшафты и пр.).

При создании нормативно-правовой базы, обеспечивающей адекватное возмещение обществу за пользование экосистемными услугами необходимо четко представлять тесную связь природного капитала с другими формами капитала, его «встроенность» в социально-экономические процессы. Такое понимание можно найти в классических работах Адама Смита и Давида Рикардо по теории земельной ренты, но наиболее убедительными в этой области являются работы нобелевского лауреата, американского экономиста белорусского происхождения Саймона (Семена Абрамовича) Кузнеца (1901 - 1985), выполненные в середине прошлого века.

Он выдвинул гипотезу, впоследствии получившую многочисленные эмпирические подтверждения, что состояние окружающей среды (природный капитал) тесно связано с богатством страны и ее граждан (физический, финансовый капиталы). В бедных странах при производстве материальных ресурсов используются дешевые и грязные технологии. Кроме того, богатые страны выводят туда свои ресурсоемкие и загрязняющие производства. Население страны в быту использует дешевые автомобили и плохое топливо. Но если капитал накапливается, идет на развитие производства (а не вывозится за границу), то происходит переход к более чистым «зеленым» технологиям и дальнейший рост производства уже не вызывает роста загрязнения окружающей среды. При правильно поставленных целях развития социума происходит уменьшение эмиссий загрязняющих веществ в окружающую среду, поскольку в богатеющем обществе растет спрос на экосистемные услуги надлежащего качества.

На рисунке 1 показан этот процесс. Трудно адекватно определить положение России на этом графике. Авторы считают, что мы находимся где-то вблизи нижней точки кривой.

 

Рис. 1 — Связь между финансовым и природным капиталами (кривая Кузнеца)

Для стран Европейского Союза восхождение по правой ветви «кривой Кузнеца» началось в 60-х годах прошлого века, когда была принята парадигма наилучших доступных технологий (НДТ) «видовым» признаком которых является минимизация ущерба окружающей среде при экономически приемлемых затратах.

Природный капитал, как и физический, и финансовый, нуждается в инвестициях. Массовое внедрение НДТ явилось подобными инвестициями. Отдача от них – улучшение человеческого капитала через уменьшение уровня смертности, увеличение продолжительности жизни. Но при этом приращивается ифинансовый капитал. Европейцы посчитали, например, что переход на новые стандарты качества атмосферного воздуха, предусмотренные Директивой 2008/50/EC «О качестве атмосферного воздуха и более чистом воздухе для Европы» сберегает Европейскому Союзу от 42 до 135 миллиардов евро в год[1]. Эта оценка относится только к предотвращенному ущербу для здоровья граждан.

Фактически, использование НДТ как основы для нормирования воздействия производств на окружающую среду (технологическое нормирование) неминуемо приведет к «экологической модернизации» крупных промышленных и сельскохозяйственных предприятий, обладающих наибольшим потенциалом воздействия на окружающую среду. Несомненно, экологическая модернизация потребует инвестиций.

Вопрос инвестиций как раз и является ключевым моментом в споре между «промышленниками» и «экологами». Первые утверждают, что затраты на модернизацию являются чрезмерными и промышленность рухнет под тяжестью нового бремени, вторые — апеллируют к совести олигархов, выводящих из страны миллиарды евро в офшоры[2] и не желающих инвестировать ни цента в обновление основных фондов. Однако именно затраты на экологическую модернизацию на основе принципов НДТ и явится последовательно применяемым принципом «загрязнитель платит», приверженность которому Россия декларирует в переговорах с ОЭСР.

Таким образом, важнейшим шагом на пути вступления России в ОЭСР будет принятие федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (проект № 584587-5). В законе необходимо предусмотреть полное освобождение предприятий, переходящих на технологическое нормирование на основе НДТ от платежей за загрязнение окружающей среды. Переход на НДТ и сопутствующие затраты уже явились платой предприятия-загрязнителя за загрязнение окружающей среды. За одно и то же дважды денег не берут. С другой стороны, для тех, кто не будет спешить с переходом на НДТ платежи можно оставить исключительно как меру принуждения к экологической модернизации производства.

Несовершенство системы платежей за загрязнения заставило большинство стран ОЭСР отказаться от них в пользу экологических налогов.

В словаре статистических терминов ОЭСР[3]содержится определение экологического налога: «Налог, налоговой базой которого является физический объект (либо его заменитель), который оказывает доказанное отрицательное воздействие на окружающую среду».

Среди экологических налогов доминируют налоги (акцизы) на энергоносители. В Европейском Союзе они составляют около трех четвертей всех экологических налогов. В странах ОЭСР доля экологических налогов в общей сумме налоговых поступлений в 2010 году изменялась от 3,18% (США) до 15% (Турция). На рис. 2 показаны доли экологических налогов для ряда стран ОЭСР в 2010 году.

 

Рис. 2 — Доля экологических налогов в общей сумме налоговых поступлений (2010 год)

Как показано на рис. 3, в среднем в странах ОЭСР доля экологических налогов в общей сумме налоговых поступлений в разные годы составляла от 7,7% в 1999 году до 6,3% в 2008 году. В последние годы доля экологических налогов растет.

 

Рис. 3 — Доля экологических налогов от общей суммы налоговых поступлений в странах ОЭСР по годам (в процентах)

В Российской Федерации в настоящее время роль экологических налогов играют акцизы на бензин, дизельное топливо, автомобильные масла, на автомобили и мотоциклы. Акцизы на топливо поступают в Дорожный фонд, то есть, будем считать, что используются целевым образом. В первой половине 2013 года эти налоги составили 204,9 млрд. рублей или 3,8% от общей суммы налоговых поступлений за этот период. Это вдвое меньше, чем в странах ОЭСР, поскольку у нас налогообложению подлежит только топливо для транспорта, а энергетическое топливо экологическим налогом не облагается.

Согласно опубликованному в ноябре 2013 года отчету Евростата[4], сумма «зеленых налогов», собранных Правительствами ЕС в 2011 году, составила 302,7 млрд. Евро, что составляет почти 2,4% от ВВП ЕС. Понятно, что дополнительные налоги не радуют потребителей и создают дополнительную нагрузку на бизнес и экономику стран. Но«позеленение» налоговой системы заключается в том, чтобы компенсировать рост экологических налогов снижением налогов на труд и капитал. Как показывает опыт многих европейских стран, такая политика дает «двойной дивиденд»: улучшение состояния окружающей среды и увеличение занятости населения.

Провозглашенная в EC задача заключается в реализации 10% снижения налогов на труд и соответствующего повышения экологических налогов на государственных уровнях при соблюдении фискального нейтралитета.

В работах проф. РейнхольдаВессели и Михаила Бегака[5]^,[6] подробно рассмотрены вопросы экологического налогообложения применительно к Российской Федерации. В частности, показано, что увеличение акцизов на моторное топливо на 10% и соответствующее повышение цены для потребителей может быть компенсировано для граждан снижением подоходного налога всего на 1%.

В заключение, говоря о правовом обеспечении экологического развития Российской Федерации, можно дать следующие рекомендации:

1. В краткосрочной перспективе следуетобеспечить скорейшее принятие законопроекта №584587-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды и отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающего экологическую модернизацию промышленности России исходя из парадигмы наилучших доступных технологий и технологического нормирования. Закон должен предусмотреть полное освобождение предприятий, осуществляющих экологическую модернизацию, от платежей за загрязнение окружающей среды.

2. Данный закон будет работать только при условии изменения подхода к нормативам качества поверхностных вод. Необходимо отказаться от повсеместного применения рыбохозяйственных нормативов для ряда веществ, как заведомо невыполнимых при разумных экономических затратах. Следует также исключить железо и марганец из списка приоритетных веществ, загрязняющих водную среду, и не учитывать их при определении индексов загрязнения поверхностных вод.

3. В среднесрочной перспективеследует перейти от платежей за загрязнение окружающей среды, лишь имитирующих соблюдение принципа «загрязнитель платит», к экологическому налогообложению. При этом рост экологических налогов для потребителя должен компенсироваться снижением налоговой нагрузки на труд и капитал.

 

Тезисы выступления на Парламентских слушаниях на тему: «Правовое обеспечение государственной политики в сфере экологического развития Российской Федерации» 6 февраля 2014 года.