Тезисы выступления на парламентских слушаниях
«Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации»
по теме: «Систематизация российского природоохранного законодательства и его гармонизация с международными требованиями – необходимая мера для дальнейшего развития промышленности и энергетики»
Механизм реализации«Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 28 апреля 2012 года (далее – Основы),определен в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 года № 2423-р Планом действий по реализации Основ(далее – План действий).
Данный План действий предусматривает реализацию таких мероприятий, как:изменение и актуализация действующего законодательства, гармонизация российского природоохранного законодательства с нормами международного права, подготовка программ, способствующих модернизации производств, внедрению энергосберегающих и экологически безопасных технологий, развитие системы национальной стандартизации и др.
Анализируя основные задачи, заложенные в Планедействий и в имеющихся законодательных нормах (например, развитие экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды), и оценивая различные механизмы их реализации (например, установление платы за негативное воздействие на окружающую среду с учётом затрат, связанных с внедрением НДТ), можно сделать вывод, что механизмы реализации Основ законодательно обеспечены далеко не полностью.
Существующая система природоохранного законодательства состоит из основного Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также Водного кодекса РФ, Лесного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, федеральных законов «Об экологической экспертизе», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире» «Об отходах производства и потребления» и других. В систему природоохранного законодательства также входит и Градостроительный кодекс РФ. Градостроительный кодекс РФ, являясь основным документом законодательства о градостроительной деятельности, в тоже время устанавливает требования в области охраны окружающей среды, в том числе к проектной документации (в части раздела «Перечень мероприятий по охране окружающей среды»), к объектам государственной экологической экспертизы и ее проведению. Этот нормативный правовой акт вызывает нарекания со стороны экологов и общественности и требует корректировки в части указанных вопросов.
В настоящее время общество, население интересует обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности, причем экологическая безопасность – на первом месте, т.к. ее наличие или отсутствие связано с жизнью и здоровьем людей.К сожалению, аварии и техногенные катастрофы стали случаться чаще, что связано со старением оборудования и использованием устаревших технологий. В связи с изложенным встает вопрос об усилении норм экологической безопасности и необходимости принятия федерального закона «Об экологической безопасности».
В настоящее время можно выделить следующие проблемы законодательного обеспечения государственной политики в области экологического развития: несогласованность частей правовых норм, отсутствие ряда законодательных норм и даже законодательных актов, отсутствие механизмов их реализации, а в отдельных случаях несоответствиероссийских нормативных правовых актов международным нормам.
Основными способами решения проблем законодательного обеспечения являются гармонизация российского природоохранного законодательства с международным; принятие ряда законов, необходимых для реализации Основ; совершенствование действующих законов с целью устранения несоответствия их правовых норм и совершенствование механизма реализации Основ.
Но еще до гармонизации законодательства надо ратифицировать ряд международных правовых актов, т.к. система реализации государственной политики в области экологического развития подразумевает решение задач как государственного, так и международного уровня. В настоящее время требуются ратификация Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, 25.02.1991), присоединение к Протоколу по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо (Киев, 2003), присоединение Российской Федерации к Конвенции Европейской экономической комиссии ООН о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, Дания, 25.06.1998), что повлечет за собой принятие новых законодательных и других мер. Указанные международные документы усиливают роль общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды ив российском законодательстве необходимо акцентировать внимание на развитии принципов формирования общественной приемлемости и общественной поддержки.
Второе важное условие реализации Основ заключается в наличии СИСТЕМЫ реализации экологической политики, т.е. системы планирования, отчетности и контроля реализации экологической политики.
В Госкорпорации «Росатом» действует Экологическая политика, актуализированная в соответствии с требованиями Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Система реализации Экологической политики Госкорпорации «Росатом» постоянно совершенствуется и хорошо зарекомендовала себя на практике. В ней отсутствует разрыв между «парадными сертификатами соответствия» и положением дел в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на предприятиях и организациях атомной отрасли.
Внедрение новых требований в области охраны окружающей среды, таких как гармонизация с международными нормами, т.е. применение требований Конвенции ЭСПО, Протокола СЭО, Орхусской конвенции в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, внедрение системы индикаторов экологической эффективности и ее реализация в организациях Госкорпорации «Росатом», международная сертификация в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, требуют совершенствования системы реализации экологической политики.
В целях дальнейшей синхронизации норм Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами с законодательством Российской Федерации предполагается закрепление в действующем законодательстве понятия "отработавшее ядерное топливо", соответствующее требованиям Объединений конвенции. Объединенной конвенцией определено, что базовое условие – это не создание проблем будущим поколениям и принятие на национальном уровне решения о дальнейшем использовании отработавшего ядерного топлива.
Указанные задачи, также входят в число актуальных задач по совершенствованию государственного управления, государственного регулирования и координации работ в области безопасного использования атомной энергии (пп. «к» п. 10 Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года).
В ходе проработки технических вопросов и принимая во внимание технологическое лидерство российской атомной отрасли в области использования атомной энергии предлагается решение о реализации в комплексе политики замыкания топливного цикла в основе которого лежат технологические решения о переработке отработавшего ядерного топлива и его повторном использовании как ресурсов для топлива ядерных реакторов, с поддержанием на минимальном практически достижимом уровне образования радиоактивных отходов, связанных с обращением с отработавшим топливом.
Таким образом, предлагается решение, что отработавшее ядерное топливо подлежит переработке, является ресурсом, и не является радиоактивным отходом (за исключением отдельных случаев, когда отдельные элементы в соответствии с действующими критериями относятся к радиоактивным отходам).
Соответствующие изменения планируется внести в нормы Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
В целях реализации требований Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами также предусмотрен ряд изменений действующего правового регулирования в области вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии. Среди них:
- установление понятия «вывод из эксплуатации», соответствующее Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами;
установление обязанности финансового обеспечения вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии собственником объектов использования атомной энергии либо в рамках солидарного бремени с прошлыми собственниками; установление механизма регулярной оценки достаточности средств на вывод из эксплуатации (статьи 22 и 26 Объединённой конвенции);
установление норм об учёте и планировании вывода из эксплуатации на всех этапах жизненного цикла объекта использования атомной энергии в проектной документации по выводу из эксплуатации объектов использования атомной энергии и составе такой документации (статьи 7, 9,14 и 16 Объединенной конвенции).
Соответствующие изменения предлагается внести изменения в Федеральный закон от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии", Федеральный закон от 1 декабря 2007 года №317-Ф3 "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".
Снижение рискови повышение радиационной, ядерной и экологической безопасности, в данный момент может быть достигнуто благодаря обеспечению согласованности положений атомного права с Федеральным законом от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Водным кодексом Российской Федерации; поэтапной имплементации критериев, принципов, стандартов и кодексов МАГАТЭ; разработке количественных критериев экологической безопасности и внедрению понятия социально приемлемого риска и сравнительных процедур оценки безопасности технологий.
Для реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года необходимо:
1. Внести изменения в существующие законы, устранив в них разорванность частей правовых норм: диспозиций, гипотез и санкций, разработать и принять ряд новых законов и подзаконных актов, таким образом обеспечив механизмы реализации задач, определенных в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года.
2. Внедрить в практику такие системы реализации экологической политики, которые обеспечат постоянное совершенствование охраны окружающей среды и экологическую безопасность в действительности, а не в виде «парадных сертификатов» при реальном ухудшении экологической ситуации. Не допускается «благополучия на бумаге». Сертификаты соответствия национальным и международным стандартам должны стать отражением действительной реализации экологической политики.
3. Гармонизировать российское природоохранное законодательство с международным законодательством (с учетом планируемой ратификацией Конвенции ЭСПО, Орхусской Конвенции) и исключить несогласованность положений и требований различных нормативных правовых актов (т.е. провести «внутреннюю» гармонизацию).
4. Решить задачи по усилению норм экологической безопасности (например, начиная с разработки и принятия федерального закона «Об экологической безопасности»).
5. Ликвидировать существующие пробелы в законодательстве с учетом задач инновационного и устойчивого развития всех отраслей промышленности,
в частности, для дальнейшего успешного развития атомной отрасли, как мирового лидера развития атомной энергетики и промышленности, необходимы:
всесторонняя и полная гармонизация с международным законодательством, в том числе посредством синхронизации норм Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами с законодательством Российской Федерации, принятия законопроекта «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда и ее финансовом обеспечении» в соответствии с требованиями Венской конвенции;
ликвидация недостатков, противоречий и пробелов в действующем российском законодательстве, в частности, внесение изменений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» в части обращения с отработавшим ядерным топливом и вывода из эксплуатации объектов использования атомной энергии, в Водный кодекс РФ в части отмены нормы о недопущении проектирования прямоточных систем технического водоснабжения; в Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»;
совершенствование норм и сокращение сроков экспертных и разрешительных процедур, связанных со всеми этапами жизненного цикла объектов использования атомной энергии, при обязательном учете общественного мнения, в том числе согласование процедур прохождения государственной экологической экспертизы и главгосэкспертизы.
В заключение позвольте выразить надежду, что согласованная работа Государственной Думы и Правительства Российской Федерации по совершенствованию природоохранного законодательства преодолеет постоянную пробуксовку и затягивание принятия необходимых законов и иных нормативных правовых актов.