Председателю Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по природным ресурсам, природопользованию и экологии
В.И.Кашину
This email address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.
Уважаемый Владимир Иванович!
В парламентских слушаниях на тему «Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации», проведение которых запланировано на 6 февраля 2014 года, от Департамента природопользования и охраны окружающей среды города Москвы (далее – Департамент) участие примут:
- Семутникова Евгения Геннадиевна, заместитель руководителя Департамента;
- Колесов Роман Андреевич, начальник Юридического управления Департамента;
- Захарова Полина Владимировна, директор государственного природоохранного бюджетного учреждения «Мосэкомониторинг».
Одновременно направляем предложения к рекомендациям слушаний.
Приложение: на 9 л.
Исполняющий обязанности
руководителя Департамента
природопользования и охраны
окружающей среды города Москвы С.А.Мельников
Е.В.Белова
8(495)690-12-89
Предложения к рекомендациям парламентских слушаний на тему «Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации»
Цели и задачи государственной политики обозначены в «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом Российской Федерации 30.04.2012. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2013 году отмечено: «…чтобы очистить экономику от устаревших, неэффективных, вредных технологий, необходимо отстроить современную систему технического и экологического регулирования».
Основной проблемой экологического законодательства в настоящее время видится противоречивость и незавершенность пакета законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, отсутствие явно выраженной целевой составляющей – направленности на повышение качества окружающей среды (выражается, например, в отсутствии такой задачи, как внедрение наилучших доступных технологий).
В связи с этим целесообразно проработать следующие вопросы законодательного регулирования в области охраны окружающей среды:
В части финансово-экономического обеспечения решения природоохранных задач.
1.1. Проработать вопрос расширения экономических мер стимулирования внедрения наилучших технологий в области охраны окружающей среды (заменить увеличенный тариф на сверхнормативное воздействие на природные среды (в отдельных случаях и возмещение ущерба от несанкционированных, аварийных выбросов, сбросов) на обязательство целевого финансирования природоохранных мероприятий, внедрить экологоориентированное налогооблажение и т.д.).
1.2. Закрепить обязательность целевого использования бюджетных средств, полученных от взимания штрафных санкций за нарушения в области охраны окружающей среды и при возмещении ущербов, нанесенных природным средам, на решение природоохранных задач.
1.3. Проработать экономические меры стимулирования перепрофилирования экологически неблагополучных производств.
1.4. Для природопользователей ввести плату за использование санитарно-защитных зон (по площади), земли которых имеют целый ряд ограничений по функциональному использованию.
В области природоохранного законодательства.
В 2012 году Президентом Российской Федерации была определена стратегическая цель государственной политики в области экологического развития до 2030 года: решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализацию права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Одним из принципов реализации государственной политики в области экологического развития определено научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях устойчивого развития и обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. С 2002 года данный принцип записан в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Это говорит о том, что на данном этапе развития целью ставится нахождение разумного компромисса между экологическими, экономическими и социальными интересами общества. Уже сейчас отдельные положения экологического законодательства не подкреплены соответствующими положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового кодексов и остаются нереализованными. Реализация данного принципа требует пересмотра системы законодательства, в том числе системы нормирования качества природных сред и порядка установления допустимых воздействий (выбросов, сбросов), так как фактически недостигаемые нормативы начинают играть отрицательную роль, не позволяя выстроить систему поэтапных природоохранных мероприятий.
Предлагается:
Устранение противоречивости и несогласованности экологического законодательства с положениями Административного, Водного, Градостроительного, Гражданского, Земельного, Лесного, Налогового кодексов и других законов.
Пересмотр подходов к системе нормирования качества природных сред и допустимых воздействий на природные среды, позволяющей разрабатывать для отдельных территорий программы поэтапного достижения целевых показателей состояния природных сред (обеспечивающих допустимые воздействия на окружающую среду на уровне показателей наилучших доступных технологий (общепринятая практика в странах ОЭСР), взамен жестко закрепленных нормативов.
Гармонизация системы нормирования качества почв с подходами, реализуемыми в международной практике (введение дифференцированной системы нормативов в зависимости от вида землепользования).
Утверждение нормативно-правовых актов, устанавливающих порядок определения фонового загрязнения атмосферного воздуха, источники финансирования работ по определению фонового загрязнения специфическими загрязняющими веществами, не измеряемыми на регулярной основе в рамках государственного экологического мониторинга.
Совершенствование системы экологического нормирования, в том числе утверждение единой методики инвентаризации выбросов загрязняющих веществ на предприятиях, внесение изменений в Положение о Минприроды России, предусматривающих полномочия по утверждению соответствующих методик для различных типов производств.
Совершенствование нормативно-методической базы производственного экологического контроля, в том числе: определение состава работ, входящих в производственный экологический контроль, внесение изменений в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в части утверждения объема и сроков предоставления природопользователями данных производственного экологического контроля в надзорные органы.
В части координации действий различных природоохранных органов исполнительной власти.
3.1. Создание в каждом субъекте Российской Федерации единой базы данных природопользователей, включающей сводную информацию по линии Росприроднадзора, Роспотребнадзора, Росводресурсов, Роснедр, субъектов Российской Федерации.
В связи с разделением объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на объекты федерального и регионального уровней государственного экологического надзора у субъектов Российской Федерации отсутствует полная информация об источниках загрязнения окружающей среды на их территории. Это снижает эффективность работы по выявлению источников сверхнормативного загрязнения окружающей среды, делает невозможным моделирование загрязнения атмосферного воздуха на основе данных о выбросах.
Предлагаемое решение: создание единой базы данных об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и характеристиках их воздействия с предоставлением органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации доступа к информации по федеральным объектам без возможности внесения изменений. Это также позволит производить моделирование загрязнения атмосферного воздуха в густонаселенных территориях, принимать обоснованные решения о выдаче разрешений на выбросы загрязняющих веществ и о возможности строительства промышленных, жилых и нежилых объектов.
3.2. Передача субъектам Российской Федерации (возможно отдельным субъектам Российской Федерации, которые имеют соответствующие возможности) полномочий по нормированию воздействий на природные среды природопользователями, расположенными на подведомственной территории.
4. В области градостроительства.
После введения в действие Федерального закона от 18.12.06 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» значительно сузилось поле деятельности Федерального закона от 23.11.2005 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». В частности, из объектов ГЭЭ практически полностью исключена документация, обосновывающая градостроительную деятельность, а именно: документы территориального планирования и практически все объекты строительства.
4.1. Внести изменения в Градостроительный кодекс РФ, предусмотрев проведение ГЭЭ документов территориального планирования, планировки территорий.
4.2. Утвердить экологические показатели эффективности градостроительных решений по трассировке автомобильных дорог на основе «балансового подхода» (критерий эффективности - соотношение площадей территорий, затронутых теми или иными видами сверхнормативного воздействия, до и после строительства автотрассы).
4.3. Совершенствование нормативного правового регулирования в области государственной экспертизы проектной документации линейных объектов: утверждение требования о направлении результатов производственного мониторинга (программа которого должна быть разработана в рамках проекта строительства/реконструкции в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию») в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны окружающей среды. До утверждения таких требований разработка программы производственного мониторинга не будет иметь смысла.
5. В области экологического мониторинга.
5.1. Провести пересмотр нормативной базы в области прогнозирования неблагоприятных метеорологических условий с увеличением заблаговременности выдачи прогнозов.
5.2. Разработать и принять нормативный документ, разрешающий применение на территории Российской Федерации для прогнозирования загрязнения атмосферного воздуха при градостроительном проектировании, информировании населения и т.д. методик расчетов рассеивания выбросов в атмосфере от стационарных источников и автотранспорта, принятых к использованию в международной практике.
5.3. Развивать на федеральном уровне методическую базу мониторинга атмосферного воздуха с использованием автоматических приборов.
5.4. Целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в части установления условия об обязательном ведении промышленными предприятиями, отнесенными к 1 – 4 классам опасности, производственного контроля за соблюдением установленных нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также о предоставлении отчета о результатах данного контроля в установленные сроки. Также необходимо предусмотреть осуществление промышленными предприятиями 1 - 4 классов опасности производственного контроля с использованием средств измерений, обеспечивающих непрерывные автоматические замеры выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ.
Создание указанных систем на предприятиях позволяет отслеживать соблюдение предприятиями мероприятий по снижению выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях, что повысит эффективность контроля за охраной атмосферного воздуха и его мониторинга на предприятиях, имеющих источники вредных воздействий на атмосферный воздух.
6. В области государственного экологического надзора.
6.1. Внести дополнения в Федеральный закон «Об охране окружающей среды», предусматривающие обязанность природопользователей, осуществляющих выбросы и сбросы загрязняющих веществ в природные среды (предприятий 1 и 2 классов опасности), за счет собственных средств создавать автоматизированные системы контроля на источниках с передачей данных в органы государственного экологического надзора. Установить процедуру проверки достоверности данных, ответственность за предоставление недостоверных данных и за превышение нормативов предельно допустимых выбросов, зафиксированное системами непрерывного автоматического мониторинга выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
6.2. Совершенствование государственного экологического надзора при строительстве - передача полномочий по надзору органам в области охраны окружающей среды (выведение из рамок государственного строительного надзора). Это необходимо в связи с тем, что органы, уполномоченные на проведение государственного строительного надзора, не имеют полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях по экологическим статьям.
6.3. В Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» необходимо предусмотреть положение о том, что порядок проведения мероприятий по контролю (надзору) государственными учреждениями устанавливается уполномоченными органами исполнительной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.
6.4. В целях повышения эффективности осуществления государственного надзора на особо охраняемых природных территориях регионального значения, в частности обеспечения пресечения административных правонарушений на указанных территориях, необходимо внесение изменений в следующие законодательные акты:
1) в Федеральный закон от 04.03.1995 № 33 «Об особо охраняемых природных территориях» в части наделения должностных лиц государственных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями регионального значения, полномочиями по осуществлению государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;
2) в статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушенияхв части наделения должностных лиц природоохранных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями регионального значения, полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых установлена ст. 8.39 КоАП РФ.
7. В области государственной статистики.
В настоящее время утвержденные формы государственной статистической отчетности не позволяют собирать сведения о ряде параметров, необходимых для оценки антропогенного воздействия на окружающую среду (в частности, не собираются или не публикуются в доступном виде сведения об объемах потребленного моторного топлива (объемах розничных продаж в м3 или тоннах) на территории крупных городов, объемах выбросов парниковых газов, количестве и экологических классах зарегистрированных автотранспортных средств.
Актуализация форм государственной статистической отчетности, в том числе введение отчетности по выбросам парниковых газов, составу автопарка по экологическим классам, объемам продаваемого в розничной торговле моторного топлива (в натуральных показателях).
8. В области обращения с отходами производства и потребления.
8.1. Необходимо поднять на национальный уровень проблему утилизации и переработки твердых бытовых отходов. Необходимо введение налоговых льгот для предприятий по переработке ТБО, например, по аналогии со стимулированием инновационного бизнеса. Утверждение требований к проектируемым объектам капитального строительства о разработке систем раздельного сбора мусора.
8.2. В Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» целесообразно установить обязательные требования к порядку проведения производственного экологического контроля и их дифференциация в зависимости от категории объектов хозяйственной и иной деятельности, связанной с обращением с отходами, установление положения о том, что единые требования к порядку осуществления производственного экологического контроля, включающие также требования к производственному контролю в области обращения с отходами, определяются Правительством Российской Федерации.
8.3. В Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» необходимо внести изменения, в соответствии с которыми предусмотреть полномочие субъектов Российской Федерации по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к деятельности предпринимателей и юридических лиц, в результате которой образуются отходы, на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, по приему отчетности от указанных лиц, а также полномочие по установлению порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Кроме того, считаем необходимым внесение следующих изменений в федеральное законодательство в области охраны окружающей среды:
1. В соответствии с ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной по объектам регионального уровня органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Согласно ч. 1 ст. 15 Закона в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты (по согласованию с ними). Оплата труда внештатных экспертов ГЭЭ производится органами государственной власти субъектов Российской Федерации на договорной (контрактной) основе в порядке, определяемом уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. В настоящее время механизм и нормы оплаты труда всех членов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы определяются в соответствии с Положением о нормах оплаты труда членов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом Госкомэкологии РФ от 03.08.1998 № 457. При этом заключение договоров с внештатными экспертами осуществляется без проведения конкурсных процедур, установленных Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», поскольку оплата осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей ГЭЭ.
Однако как в законодательных, так и в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти напрямую не предусмотрено, что к порядку оплаты труда внештатных экспертов ГЭЭ конкурсные процедуры Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не применяются, что является поводом к усмотрению нарушений контролирующими органами в сфере размещения госзаказа.
В связи с этим в Федеральном законе от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» целесообразно предусмотреть положение о том, что к порядку оплаты труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы положения Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не применяются.
2. В настоящее время Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» установлены общие положения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий. При этом порядок создания или упразднения ООПТ, изменения их границ и режима особой охраны федеральным законом не определен. В связи с этим правовое регулирование указанных вопросов осуществляется законодательными актами субъектов Российской Федерации. Неоднозначность в регулировании приводит к принятию противоречивых решений в разных субъектах РФ по данному вопросу.
В целях закрепления на федеральном уровне единого порядка создания, упразднения ООПТ, изменения их границ и режимов особой охраны целесообразно внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».
3. В статье 4 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлен перечень объектов охраны окружающей среды (земли, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство). При этом перечень видов государственного экологического надзора, указанный в ч. 2 ст. 65 данного Закона, является исчерпывающим и не охватывает всех объектов, указанных в ст. 4.
Таким образом, предусмотренные природоохранным законодательством города Москвы такие виды контроля, как контроль за охраной и рациональным использованием городских почв, контроль в области защиты зеленых насаждений по смыслу Федерального закона «Об охране окружающей среды» не являются видами экологического надзора.
С целью комплексного совершенствования законодательства в области государственного надзора, а также устранения данного пробела в законодательном регулировании предлагается внести соответствующие изменения в указанный Федеральный закон, предусмотрев в качестве экологического надзора «иные виды государственного надзора, предусмотренные законодательством в области охраны окружающей среды».
4. Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2020 года в качестве основных принципов развития транспортной инфраструктуры крупнейших городов предусмотрены, в том числе, принципы:
- экономического стимулирования приоритетного использования в городах транспортной техники с повышенными экологическими показателями. Реализация пилотных проектов использования природного газа и других альтернативных видов топлив на городском общественном транспорте, на регулярных грузовых перевозках в черте города, на транспорте коммунальных служб;
- совершенствования правовой базы, обеспечивающей реализацию транспортной политики крупнейших городов с учетом их специфических особенностей.
В этой связи в качестве одной из мер такого стимулирования является изменение законодательства в части создания льгот по транспортному налогу для владельцев экологичных автомобилей, установления возможности льготных либо нулевых платежей при парковках и иные способы стимулирования приобретения и эксплуатации автомобилей с минимальным уровнем выбросов.
5. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» органам государственной власти субъектов Российской Федерации переданы полномочия в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов.
Однако реализация переданных полномочий зависит от принятия ряда специальных актов федеральных органов исполнительной власти.
Согласно указанному Федеральному закону органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены осуществлять регулирование численности объектов животного мира в порядке, установленном Минприроды России. При этом такой порядок указанным ведомством не установлен.
В настоящее время действует Порядок регулирования численности объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, который утвержден приказом Минсельхоза РФ от 20.01.2009 № 23. Отдельные положения данного Порядка противоречат положениям Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ об охоте. Также действует приказ Минприроды РФ от 13.01.2011 № 1, определяющий только порядок принятия решения уполномоченными органами о регулировании численности охотничьих ресурсов. Правового акта, определяющего порядок регулирования численности объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам, на федеральном уровне не существует.
6. Согласно Федеральному закону от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» органы власти субъектов Российской Федерации также осуществляют выдачу разрешений на использование объектов животного мира и выдачу разрешений на содержание и разведение объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (за исключением объектов, находящихся на ООПТ федерального значения, а также занесенных в Красную книгу РФ). При этом порядок предоставления разрешений на пользование животным миром также устанавливается на федеральном уровне. До настоящего времени указанный порядок не установлен.
7. Постановлением Правительства РФ от 14.01.2009 № 1007 утверждено Положение об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, согласно которому решение о подготовке документации по проектированию границ лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга принимается органами государственной власти Московской и Ленинградской областей по согласованию с соответствующими органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Вместе с тем механизм согласования данного решения указанным постановлением Правительства Российской Федерации не определен.
В этой связи представляется необходимым внесение изменений в постановление Правительства РФ от 14.12.2009 № 1007 «Об утверждении Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон» в части определения порядка согласования решений о подготовке документации по проектированию границ лесопарковой зоны и (или) зеленой зоны, принимаемых органами государственной власти Московской области.