«Правовое обеспечение государственной политики в области экологического развития Российской Федерации».
(К обсуждению правовых инструментов реализации задач, обозначенных в Основах государственной политики в области экологического развития)
Совершенствование законодательных основ рационального использования природных ресурсов и их охраны
(Л.К.Казаков, Географический ф-т МГУ, Экологический ф-т МНЭПУ)
Главной целью совершенствования экологического законодательства является экологическая и социально-экономическая оптимизация природопользования, обеспечивающая сохранение природы, благоприятную экологическую обстановку и доступность гражданам РФ природных ресурсов. Для этого необходимосоздать четкую, непротиворечивую и разумную нормативно-правовуюсистему соответствующего законодательства, что и намечено в Основах экополитики России.
К сожалению, сейчас ситуация такова, что даже относительно неплохие статьи законов по ресурсопользованию и экологии, обычно размываются поправками, новыми законами, а также подзаконными актами отраслевых министерств и ведомств. Как правило, многие из них узко ориентированы на паразитирование посредника и голую коммерсализацию, что наносит ущерб экологии, рациональному природопользованию и простым гражданам РФ. Поэтому законы плохо работают, не воспринимаются людьми, а экоситуация не улучшается.
Кроме того, в экологическом законодательстве много статей, написанных нечетко, декларативно, в них слишком много отсылочных статей. Это, в частности, касается Лесного и Водного кодексов, законов Об охоте, рыболовстве, проекта закона О любительском рыболовстве).
Нечеткости и несовершенства законов часто возникают из-за того, что в них не разделены ресурсопользование коммерческое, с целью получения прибыли при эксплуатации природного ресурса (предпринимательство) и некоммерческое ресурсопользование, доступное всему народу, для личного потребления, оздоровления, отдыха и т.д. При совершенствовании этих законов, эти виды природопользования сразу необходимо разделить.
В законах следует исключить нечеткости в формулировках их статей и возможности двусмысленных их толкований, увеличивающие коррупционноемкость закона. Для этого в законы, особенно рамочные, необходимо вводить количественные показатели – математическую строгость и логику. На эти пробелы в законодательстве и юридическом образовании обратил внимание ректор МГУ им. М.В.Ломоносова, академик В.А.Садовничий. Указанные недостатки в Федеральных экологических законах можно устранить путем введения в них относительных повышающих или понижающих коэффициентов. Например, такие безразмерные относительные коэффициенты можно ввести к плате за использование единицы того или иного ресурса. Одни коэффициенты для коммерсантов-предпринимателей, другие, меньшие, для некоммерческого ресурсопользования для личного потребления или, как любительское, для отдыха, спорта и др. Количественные показатели, прошедшие через экологические слушания и экспертизу в Госдуме РФ, делая закон четким, снизят эффекты коррупционных размываний сути Федеральных законов ведомственными и региональными подзаконными актами и постановлениями. Для повышения эффективности работы Федеральных законов необходимо, чтобы все подзаконные акты к ним разрабатывались до принятия Закона и проходили обязательные слушания и экоэкспертизы в ГД РФ.
Замечания по конкретным законам, следствия их несовершенства и пути совершенствования (поправки).
I.Лесной кодекс РФ (ЛК)
1. В ЛКочень плохо, нечетко прописаны главные, прямые обязанности лесного ведомства по благоустройству (противопожарному, санитарному, лесовосстановлению и др. регламентным работам) и тем самым, сохранению леса как природной экосистемы и ресурса природопользования. Соответственно нет этого и в положениях об областных и районных филиалах комитета лесного хозяйства, например, Положение об организации «Мособллес». В результате леса сейчас очень сильно захламлены валежником, а лесники не хотят чистить даже просеки. Сидя в конторах, они готовят показушные отчеты о своей работе в лесу, взимая подати и «подарки» с лесопользователей, лишь изредка выезжают на опушку для прогулки. Отговорка лесников, что «нас мало», не проходит, так как и лесов-то в некоторых районах тоже мало, а если их не чистить, особенно вокруг поселений, то станет еще меньше из-за лесных пожаров (более 90% их антропогенного происхождения). Плохая работа лесников привела к тому, что даже в центральном регионе, в Подмосковье, леса очень сильно захламлены пожароопасным валежником, а вокруг городов и сельских поселений и сильно замусорены. При этом в лесном ведомстве постоянно разрабатываются проекты повышения арендной платы с арендаторов леса, даже с тех, которые лес и испорченные ранее лесные земли рекультивируют, чистят, сохраняют и благоустраивают за лесников.
В ЛК необходима четко прописанная статья:Обязанности лесного ведомства (комитета) и его подразделений – районных и участковых лесничеств («филиалов»). В ней конкретно должны быть перечислены функции, что лесники в лесу обязаны, прежде всего, делать - чистить лес, просеки от валежника, больных деревьев и ветро- и снеголомов, строить противопожарные водоемы и проезды к ним, создавать минеральные полосы... Лесники – районные и участковые лесничие обязаны защищать лес во всех отношениях, заниматься противопожарным, санитарным его благоустройством и воспроизводством, организовывать и контролировать рациональное использование леса. Это их главные прямые обязанности. Всего этого можно добиться, только если лесник будет постоянно находиться в лесу и понемногу благоустраивать его, владея топором и бензопилой.
Для того, чтобы восстановить социальную справедливость в доступности использования лесных ресурсов простому населению и помочь лесникам справится с чисткой леса от пожароопасного валежника, в ЛК следует включить четкую статью: Граждане имеют право бесплатно использовать упавшие деревья в лесах федерального лесного фонда в качестве дров для собственных нужд на отопление своего жилья и приготовления пищи.
В ЛК также необходима четкая статья или пункт (раздел) статьи, что контролировать эти работы районных и участковых лесничеств может само ведомство, а также МЧС, прокуратура, санитарные службы, администрация районов и общественность. Участие граждан в охране и рациональном использовании природных ресурсов, как и их право на ресурсопользование, предусмотрены в Конституции и Основах госполитики в области экологии РФ. Взимать арендную и другую плату, налоги, штрафы, то есть выполнять фискальные функции - это для лесного ведомства вторично. Данный вид деятельности выполняется совместно со специальным органом – налоговиками.
2. В ЛК не прописано, что природоохранные общественные организации и граждане могут брать экологически и социально ценные лесные участки, подвергающиеся загрязнению и повреждению в аренду с некоммерческими целями, для их сохранения, восстановления и благоустройства, предотвращения захламления, повреждения, очистки от мусора, валежника и др. Это следует добавить в раздел - виды лесопользования.
3. В ЛК не разделены коммерческое и некоммерческое использование лесных угодий и их ресурсов, соответственно нет и разумного разделения в оплате за пользование этими природными ресурсами. Из-за этого и коррупционных подзаконных актов возникают просто абсурдные ситуации. Например, арендатор примыкающего к его дому, даче, небольшого (менее 1 га) лесного участка, взятого с целью его сохранения и благоустройства для отдыха детишек и семьи, очистивший, за лесников, участок от свалок мусора и захламления пожароопасным валежником, установивший на нем пластиковую детскую горку и скамейку, в Подмосковье платит за аренду десятки тысяч рублей. При этом он не вырубает, не потребляет ресурс, а только его сохраняет и благоустраивает! В том же Подмосковье, арендатор коммерсант, взявший рядом десятки квадратных км лесных земель с целью организации коммерческого охотхозяйства, эксплуатирующий и продающий охотничьи ресурсы и лесные земли, построивший на них гостиницу, охотбазу, платит за аренду лесных земель 3 коп с 1 га в год - 3 рубля за 1 кв. км или 300 руб. за 100 кв.км. (Приказ Правительства РФ от 22.05.2007 г. № 310 (Собрание законодательства РФ, 2007, № 23, ст. 2787, табл.11). В постановлении Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 490 “О ставках платы за единицу площади охотничьего угодья…» для коммерческих целей новая арендная ставка за 1 га составляет в густонаселенной Московской области (МО) всего 10 руб/га, как в Мурманской, не зависимо от того, что охотничья база размещается в береговой полосе или на другой экологически и социально значимой территории. Для рекреационных не коммерческих целей норматив арендной платы в МО составляет 20 000 – 25 000 руб/га, а при накрутках с неграмотными коэффициентами – 60 000 – 90 000 руб/га.
Это совсем ненормально.Не должно быть так, что аренда лесных земель с целью установки 1-го улья физическому лицу для некоммерческих целей (для личного потребления) стоила в 100 и более раз дороже, чем аренда леса предпринимателями для организации коммерческих охотхозяйств, охот и строительства гостиничных комплексов.
Арендная плата на пользование угодьями и их природными ресурсами для некоммерческих (личных, семейных) нужд и природоохранных целей должна быть значительно меньше, чем для коммерческих целей. В ЛК, это может быть выражено в виде повышающих или понижающих коэффициентов (0,5, 0,7, 1, 1,5, 2, 3…) на которые умножается нормативная стоимость 1 га арендуемого угодья или лесного ресурса («лесная подать»), вводимая правительством или ведомством. Стоимость аренды леса в ближних пригородах, тоже через повышающие коэффициенты (1, 1,5, 2, 3), должна быть заметно выше, чем в районах, удаленных более чем на 30 - 35 км.
4. Некоммерческая аренда небольших участков леса (менее 1 га), при его сохранении и благоустройстве, для использования в личном подсобном хозяйстве (пчеловодстве, выпасе, заготовке валежника для отопления) в многолесных районах должна быть легко доступна населению по цене и несложности оформления. Правила аренды небольших (менее 1 га) участков леса для населения с некоммерческими целями, при условии сохранения и благоустройства леса, следует существенно упростить. Если лес не вырубается, благоустраивается, а земли не застраиваются и не загрязняются, то зачем такому арендатору маленького участка громоздкий проект освоения, да еще с госэкспертизой? Это выкачивание коммерсантами от лесного ведомства денег у арендаторов и загрузка чиновников ведомства лишней работой. Для таких полезных арендаторов участков 0,3 – 0,9 га вполне достаточно декларации о намерениях благоустройства леса при его сохранении и плана-схемы возможного освоения, без капитальных построек. Массовая упрощенная аренда небольших примыкающих к личным землевладениям участков леса позволит очистить и сохранить лес вокруг поселений от пожароопасных завалов валежника и замусоривания, тем самым снизит часть нагрузки с лесников, а массовость, позволит существенно пополнить госказну.
5. Серьезным недостатком является отсутствие в Лесном кодексе четких, разумных количественныхтерриториальных ограничений - региональных нормативов, по максимально допустимым процентам площади лесных угодийрайона, которые могут быть сданы в аренду под те или иные виды коммерческого и некоммерческого земле-, лесо-, с/х- и охотопользования, без ущерба природе и местному населению. Именно их отсутствие часто ведет к социальным напряжениям и конфликтам. Такие нормативы, при дефиците рекреационных ресурсов вокруг городов, в густонаселенных и малолесных регионах необходимы для сохранения доступности лесопользования для всего населения района. Поэтому арендованные лесные земли должны чередоваться с участками свободными от аренды и иметь проходы в общий лес. Оптимальные расстояния между такими проходами в арендованных лесных землях уже разработаны и составляют 100 – 200 м.
Подобные количественные и полуколичественные нормативы следует ввести в ЛК, и они будут способствовать более четкой, менее коррупционной работе лесного законодательства.
Краткие предложения к рекомендациям по совершенствованию Лесного кодекса:
1). В статье Обязанности лесного ведомства (комитета) и его подразделений – районных и участковых лесничеств - «филиалов» подробно и четко перечислить их обязанности проводить санитарное и противопожарное благоустройство лесов (чистка от валежника, лесопосадки и другие регламентные работы).
В отдельном ее пункте перечислить тех, кто контролирует деятельность лесников по благоустройству леса (МЧС, ведомство, прокуратура, администрация районов, общественность).
2). Четко разделить лесопользование на коммерческое и некоммерческое. Лесопользователей - на тех, кто берет лесные земли в аренду с целью извлечения коммерческой прибыли из пользования лесными ресурсами, и лиц, арендующих небольшие (менее 1 га) участки лесных земель с целью использования их ресурсов в личном, семейном потреблении, при сохранении и благоустройстве леса.
3). Ввести в перечень лесопользователей природоохранные общественные объединения и физических лиц, которые могут арендовать небольшие, ценные или повреждаемые лесные земли с целью охраны и благоустройства.
4). Соответственно ввести коэффициенты, повышающие или понижающие размеры арендной платы, в зависимости от того, коммерческие или некоммерческие цели аренды.
5). Вести в ЛКрегиональные нормативы, по максимально допустимым процентам площади лесных угодий района (10 – 30%), которые могут быть сданы в аренду под конкретные виды коммерческого и некоммерческого лесопользования, без ущерба природе и местному населению.
6). Упростить процедуру взятия небольших лесных участков (менее 1 га) в некоммерческую аренду с сохранением и благоустройством леса, без застройки лесных земель капитальными строениями. Отменить для таких арендаторов обязанность составлять громоздкие проекты освоения и проходить «госэкспертизу», ограничившись декларацией о намерениях, договором и схематическим планом.
7). Включить в ЛК статью: Граждане РФ имеют право бесплатно использовать упавшие деревья в лесах федерального лесного фонда в качестве дров для собственных нужд на отопление своего жилья и приготовление пищи
8). Провести силами экспертов ВЭС ГД РФ независимую социально-экологическую экспертизу и доработку подзаконных актов, постановлений, регламентов лесного ведомства и правительства РФ, конкретизирующих порядок лесопользования и плату за использование лесных земель.
9). Разработать и запустить в Интернет электронную систему оценки деятельности лесного ведомства и его региональных, особенно районных и участковых подразделений (лесничеств), доступную для населения. На ее основе формировать кадровый, в том числе управленческий состав лесных подразделений.
II. Закон об охоте …, 2009 г.
1. В Законе об охоте, также как в ЛК, нет четкого разделения пользователей на охотопользователей, арендующих и эксплуатирующих охотничьи ресурсы (угодья, лес и охотничьих животных) для коммерческих целей (получения прибыли), и охотников любителей – рекреантов и спортсменов (некоммерческих охотопользователей), использующих охотугодья для личного отдыха, оздоровления. Добычу любители используют как добавку к пропитанию себя и семьи.
Из-за этого идут и другие нечёткости Закона, и его перекосы в сторону коммерсантов от охоты. Они определяют ущемление прав огромной армии охотников любителей в использовании охотничьих ресурсов, провоцируют социальные напряжения, порождают браконьерство и ряд экологических проблем. Для устранения этих перекосов нужна статья, четко разделяющая охотопользователей на коммерсантов (как бы они не именовались) и любителей.
2. Охотников любителей в стране несколько миллионов человек, однако, в соответствии с частью 3 статьи 7 Закона, 80% лучших охотугодий, даже в плотно населенных областях ЕТР передано в охотопользование нескольким десяткам коммерсантов. Причем, переданы по бросовым ценам, без конкурсов, с явной коррупционной составляющей. На общедоступные охотничьи угодья для миллионов любителей остается всего 20% процентов от общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации, в отдаленных их уголках. Здесь явный, несправедливый, неправильный перекос, пролоббированный коммерсантами от охоты. Его следует в поправках к закону исправить, перевернув эти проценты наоборот: 80% угодий миллионам любителей и 20% коммерсантам.
3. Названные нечеткости и перекосы связаны и усиливаются подзаконными актами правительства. В Приказе Правительства РФ от 22.05.2007 г. № 310 (Собрание законодательства РФ, 2007, № 23, ст. 2787, табл.11), а затем в Постановлении Правительства РФ от 30.06.2010 N 490 (ред. от 30.08.2013) "О ставках платы за единицу площади охотничьего угодья …» были утверждены абсурдно низкие арендные ставки платы за эксплуатацию охотугодий и охотничьих животных в коммерческих целях. Вначале они составляли 3 коп. за 1 га в год (300 руб за 100 кв.км в год), а сейчас - 10 руб/га (100 000 руб. за 100 кв. км), на всей территории РФ, без учета региональных и местных экологических особенностей и ценностей ландшафтов, демографической обстановки. Это привело к коррупционному захвату коммерсантами, без конкурса, всех реальных и потенциальных охотугодий, например, в Тверской и Московской областях. Площади таких охотхозяйств составили от многих десятков, до многих сотен кв. км.
(Для примера, норматив арендной платы участка леса для рекреационных целей в Подмосковье составляет 20 000 – 25 000 руб/га, а при накрутках с коэффициентами водоохранных зон и удаленности от автодорог, она может составить 80 000 – 100 000 руб/ с 1 га.).
Это несоответствие дает прореху в бюджете природопользования, поэтому ее следует устранить, повысив арендную плату за коммерческое использование охотугодий до 100 – 500 руб/га и больше. Чтобы коммерсанты зарабатывали деньги не монополизацией всех охотугодий района или области, а гостиничными и другими услугами, в том числе дичеразведением и привлечением охотников. Это приведет к исчезновению огромных коммерческих охотхозяйств площадью 100 кв.км и более, увеличится площадь общедоступных для любителей госохотугодий, а коммерсанты начнут серьезно заниматься дичеразведением для привлечения охотников на значительно меньших площадях.
4. В гл.9. «Платность пользования охотничьими ресурсами», в единственной, неопределенной и пустой ст. 42, ничего конкретно не говорится даже о принципах платности ресурсопользования. «Плата за пользование охотничьими ресурсами устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом…» не указано, какая конкретно статья Закона. Это пустышка.
На самом деле принцип платности ресурсопользования – важная составляющая бюджета страны. Поэтому данный раздел закона должен быть хорошо и четко расписан с разделением коммерческого (более дорогого) и некоммерческого (для собственных нужд граждан) ресурсопользования.
Предлагаю ввести в эту главу статью об обязательной госпошлине:
42.1. Все граждане Российской Федерации за право охотиться на территории России и пользования охотничьими ресурсам (охотники-любители, промысловики и охотоустроители-коммерсанты) должны платить государственную пошлину.
42.2. От уплаты госпошлины за пользование охотничьими ресурсами госохотфонда освобождаются федеральные льготники и инвалиды 2-ой группы, ветераны труда, инвалиды 3-ей группы оплачивают 50% от установленного минимального норматива ставки госпошлины.
42.3. К минимальному нормативу госпошлины, для разных категорий охотопользователей вводятся коэффициенты (Кг), на который этот норматив умножается.
- охотники любители и спортсмены использующие охотничные ресурсы для личного отдыха, оздоровления и потребления Кг = 1;
- охотники промысловики Кг = 2:
- организаторы коммерческих охотничьих хозяйств, баз, гостиниц Кг = 3.
42.4. В зависимости от экологической ценности, степени охранности и значимости охотугодий, а также от близости охотугодий к городам, для коммерческих охотхозяйств, к нормативной ставке госпошлины вводятся повышающие коэффициенты:
- для береговых полос водоемов шириной до 100 м К = 3,5;
- для Водоохранных зон К = 2;
- для охотугодий, попадающих в 35 км зону вокруг городов К = 2
42.4. Размер минимальной ставки Госпошлины за право использовать охотничьи ресурсы на всей территории составляет РФ 400 рублей.
42.5. В субъектах федерации могут вводиться дополнительно региональные пошлины за пользование охотничьими ресурсами. Их размеры не могут превышать 50% от размера Госпошлины. Льготы федеральным льготникам, ветеранам и инвалидам сохраняются.
III. Проект Закона О любительском рыболовстве.
1. Данный закон был задуман и продвигался, чтобы монополизировать привлекательные для рыболовов-любителей водные объекты и рыболовные участки в плотно населенных регионах. Поэтому он по своему содержанию может быть назван законом о коммерсализации любительской рыбалки и организации платных рыболовных хозяйств. Он породил массовые выступления рыбаков–любителей, которых около 20 млн. человек, и напряжения в обществе. Поэтому его перед обсуждением и принятием следует переделать и ориентировать на любителей, а не на коммерсантов.
2. В Законе О любительском рыболовстве обязательно должны быть введены четкие нормативы допустимого захвата береговой полосы водоемов и площади их акватории в административном районе для организации коммерческих рыболовных хозяйств. Этот норматив не должен превышать 5%.
3. Реализовать в Законе принцип платности ресурсопользования. То есть, ввести небольшую госпошлину за право заниматься любительским и другим рыболовством. Для любителей она может составлять 300 - 400 руб. с освобождением от нее всех льготников.
Выводы.
Во всех перечисленных Законах, связанных с ресурсопользованием и экологией, необходимо разделять коммерческое ресурсопользование и некоммерческое, для личного потребления, соответственно дифференцировать и оплату.
Чтобы сделать законы более четкими, рабочими, менее коррупционными, следует максимально вводить в них количественные и полуколичественные относительные показатели и нормативы.
Ввести количественные ограничения на допустимые площади угодий, сдаваемых для коммерческого ресурсопользование (до 10 – 15%), в ущерб местному населению регионов и другим гражданам РФ. При этом такие нормативы следует привязывать не к территории страны или субъекта федерации размерами в тысячи кв. км, а к территориям административных районов, тогда гражданам будет легче контролировать деятельность администрации по продаже территориальных природных ресурса коммерсантам, в ущерб местному населению.
Ввести в законы, через госпошлину, принцип всеобщей платности за пользование ресурсами животного мира, леса, водоемов.
Провести экспертизу подзаконных актов и постановлений Правительства к законам, принятым в ГД РФ.
Разработать доступную населению электронную систему оценки руководства регионов и ведомств по ресурсопользованию и экосостоянию природной среды в регионах. Ввести общественный контроль за их деятельностью в этой области.
Вед. научный сотрудник, профессор
Эксперт ГД РФ Л.К.Казаков