Промышленные фильтры Donaldson

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОЗМЕЩЕНИЯ ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА

А.В. Кодолова,

ст.научный сотрудник Санкт-Петербургского

научно-исследовательского центра

 экологической безопасности РАН,

кандидат юридических наук

 

Проблемы правового регулирования возмещения прошлого экологического УЩЕРБА

 

         Проблема возмещения ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью (далее по тексту – «прошлый экологический ущерб») достаточно активно обсуждается учеными и практиками на протяжении последних нескольких лет[1].

Актуальность рассматриваемой темы подтверждается также тем, что исследование о возмещении прошлого экологического ущерба в Российской Федерации выполнялось в 2006-2007 году Всемирным Банком[2].

В 2010 году Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)» (далее – законопроект)[3], который до настоящего времени принят не был. Разработка данного законопроекта имело существенное значение для изменения сложившихся в нашей стране подходов к возмещению прошлого экологического ущерба, ориентируясь на передовую практику экономически развитых стран.

Важность разработки и принятия именно федерального закона в сфере ликвидации прошлого экологического ущерба подчеркивалась Советом Федерации Федерального Собрания РФ: в постановлении от 6 февраля 2013 г. № 17-СФ Правительству РФ было рекомендовано доработать и внести в Государственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования вопросов возмещения (ликвидации) вреда окружающей среде, в том числе связанного с прошлой хозяйственной деятельностью)».

Необходимо отметить, что в российском законодательстве содержатся близкие по значению, но неравнозначные термины «вред окружающей среде» и «экологический ущерб», которые нуждаются в четком разграничении. Например, в статье 42 Конституции РФ говорится об экологическом праве граждан на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[4] содержится понятие «вред окружающей среде» - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В первом варианте вышеуказанного законопроекта содержался термин «экологический ущерб» как «стоимостное выражение вреда окружающей среде». Таким образом, первоначальной идеей являлось внедрение в законодательство наряду с понятием вреда окружающей среде еще одного термина. Такое нововведение не встретило поддержки, и законопроект был подвергнут критике[5].

Несмотря на замену в более поздних вариантах проекта закона термина «экологический ущерб» на «вред окружающей среде», понятие экологического ущерба как использовалось, так и используется и в настоящее время в официальных документах[6]. В июне 2012 года главой Минприроды РФ было сделано заявление о необходимости принятия долгосрочной программы по ликвидации экологического ущерба, накопленного за предыдущие десятилетия[7], а в приказе Росприроднадзора № 193 от 25.04.2012 г. «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба» приводится определение экологического ущерба как «выраженного в денежном выражении вреда, причиненного окружающей среде».

Юридический смысл дефиниций заключается в том, что данные понятия должны трактоваться при реализации закона строго в том значении, которое придается им данным нормативно-правовым актом. Кроме того, по общему правилу, именно это значение должно вкладываться в соответствующие термины и в том случае, когда они встречаются в иных законах или подзаконных актах, если только в самом нормативном акте не дается иное определение. Именно поэтому разночтения терминов в законодательстве и правоприменении неприемлемы.

Можно выделить несколько причин употребления терминов «вред окружающей среде» и «экологический ущерб» в одном значении, а также попыток законодательно разграничить данные понятия.

Во-первых, в российском гражданском праве, цивилистической науке, а также в других отраслях права и законодательства, термины «вред», «убытки», «ущерб» используются настолько вольно, что это приводит к неоднозначному их толкованию не только учеными-исследователями, но и правоприменительной практикой[8]. Несмотря на то, термин «вред» ассоциируется с последствиями любого правонарушения[9], данное понятие в российской правовой системе имеет в большей степени гражданско-правовую природу, что обуславливается урегулированностью гражданским законодательством вопросов его возмещения (глава 59 Гражданского кодекса РФ). По мнению некоторых ученых термины «вред», «убытки», «ущерб» отличаются по своему содержанию[10]. Сторонники другой точки зрения считают данные термины равнозначными[11].

Во-вторых, в процедурах возмещения вреда окружающей среде в нашей стране и зарубежных странах (например, в странах ЕС и ОЭСР) имеются существенные различия, что послужило причиной различного понимание термина «вред окружающей среде» в отечественном и зарубежном праве. Новый термин «экологический ущерб», как ожидается, будет способствовать гармонизации законодательства России с законодательством государств ОЭСР и Европейского Союза, как в большей степени соответствующий экологическому законодательству зарубежных стран.

В большинстве стран Еросоюза действуют дифференцированные подходы к изучению, регулированию и порядку возмещения будущих (прогнозируемых), текущих (фактических) и прошлых экологических ущербов (Директива 2004/35/СЕ Европейского парламента и Совета от 21 апреля 2004 года об экологической ответственности в отношении предотвращения и ликвидации вреда окружающей среде (далее – Директива 2004 г.).

Согласно положений Директивы 2004 г., понятие экологического ущерба (вреда) применяется исключительно к тем природным компонентам, возможность восстановления которых в натуральной форме существует, а именно, к охраняемым видам и природной среде обитания, водным ресурсам и земельным ресурсам. Директива 2004 г. не применяется в отношении вреда, причиненного атмосферному воздуху, озоновому слою и околоземному атмосферному пространству, а также недрам.

Директива 2004 г., в отличие от российского законодательства, предусматривает не гражданско-правовые, а административные механизмы по предотвращению и устранению экологического ущерба. Указанные меры природопользователь принимает либо добровольно, либо по решению компетентного государственного органа.

В нашей стране как понятие «вред», так и «ущерб» имеет, в основном, экономическое, стоимостное содержание и основывается на положениях гражданского законодательства о возмещении убытков (ст. 15 ГК РФ), а также главы 59 ГК РФ «Обязательства вследствие причинения вреда».

Европейское законодательство, напротив, считает ущерб, причиненный окружающей среде эколого-правовым термином, отличным от гражданско-правового понимания ущерба. Поэтому и устранение экологического ущерба проводится в рамках административно-правовых процедур (например, национальный закон Республики Польша «О предотвращении и устранении экологического ущерба» от 13 апреля 2007 года).

         Учитывая положения действующего российского экологического и гражданского законодательства, а также сложившуюся судебную практику, было бы логично применить административный механизм возмещения ущерба окружающей среде, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью. Данная идея уже была изложена в рассмотренном выше законопроекте. Согласно его положений, вред окружающей среде, связанный с прошлой хозяйственной деятельностью - это вред, который причинен окружающей среде на землях, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности и земель, государственная собственность на которые не разграничена, где хозяйственная и иная деятельность в настоящее время не осуществляется, и виновник причинения которого не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

         В законопроекте также содержался термин «ликвидация» применительно к прошлому экологическому вреду, под которой понимается «восстановление нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в соответствии с проектами работ по экологическому восстановлению».

         Суть ликвидации ущерба окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, сводится к следующему:

1. Термин «ликвидация» применяется исключительно к экологическому ущербу, причиненному прошлой хозяйственной деятельностью, которая в настоящее время не осуществляется, а виновник причинения экологического вреда не может быть установлен либо не может быть привлечен к ответственности.

2. Подобно положениям Директивы 2004 г., ликвидацию прошлого экологического ущерба планируется производить лишь в отношении водных и земельных ресурсов, биологического разнообразия и природной среды обитания, то есть в отношении природных компонентов, возможность восстановления которых в натуральной форме существует.

3.  Ликвидация прошлого экологического ущерба должна осуществляться в административно-правовом порядке путем реализации проектов по экологическому восстановлению.

Определяя правовую природу ликвидации прошлого экологического ущерба на основании положений законопроекта необходимо отметить публично-правовой характер данных отношений. Также необходимо учитывать, что ликвидация ущерба не относится к какому-либо виду юридической ответственности, поскольку применяется в отсутствии виновника причинения вреда, а является разновидностью мероприятий по охране окружающей среды.