Промышленные фильтры Donaldson

Стратегия экологической безопасности в системе мер по реализациигосударственной политики в области экологического развития Российской Федерации

Стратегия экологической безопасностив системе мер по реализациигосударственной политики в области экологического развития Российской Федерации

 

РУСИН Сергей Николаевич

 доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ  им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук, доцент

 

20 ноября 2013 г. состоялось заседание Совета Безопасности РФ, итогом которого стало поручение Президента России подготовить Стратегию экологической безопасности РФ (далее – Стратегия).

Президент РФ заявил, что «она должна содержать оценки внешних и внутренних угроз в этой сфере, а также пороговые показатели безопасности».[1]

Секретарь Совета безопасности Н.П. Патрушев проинформировал, что Стратегия будет разработана на период до 2025 г. и принята в 2014 г., в ней «Будут обозначены угрозы – как внутренние, так и внешние, будут обозначены приоритеты обеспечения экологической безопасности, меры, которые необходимо осуществить, и показатели, которые будут характеризовать экологическую безопасность».[2]

С учетом того, что разработка Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (далее – Основы), как указывается в самих Основах, обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития[3], следует полагать, что Стратегия должна стать одним из важнейших документов, обеспечивающих реализацию Основ.

Однако у нас есть серьезные основания для сомнения в этом. И главным основанием для этого является нерешенный на теоретическом уровне правовой наукой и в практике государственного управления вопрос о соотношении обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды.

Давайте посмотрим, как устанавливается это соотношение вКонцепции устойчивого развития РФ[4], Экологической доктрине РФ[5] и Основах государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года[6].

Концепция перехода РФ к устойчивому развитию провозглашает необходимость изменить стереотипы мышления, пренебрегающие возможностями биосферы и порождающие безответственное отношение граждан и юридических лиц к окружающей среде и обеспечению экологической безопасности.Она провозглашает необходимость повысить роль государства – гаранта сохранности окружающей среды и экологической безопасности, действенность государственного управления и контроля в области охраны природы.

Экологическая доктрина РФ разделяет понятия охрана природы и обеспечение экологической безопасности. Делает, правда, это не вполне научно, выделяя Основные направлениями государственной политики в области экологии (раздел 3) и Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности (раздел 4). Меры по охране окружающей среды включены в раздел Основные направления государственной политики в области экологии.

Основы, провозглашая, что их разработка обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития, стратегической целью государственной политики в области экологического развития объявляют решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В задачах государственной политики, Основы используют уже термины охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности через запятую: подпункты а), б), з), к), м), н) пункта 9.

Если мы посмотрим содержание планов экономического развития России, которыми решаются экологические задачи: Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года[7], Прогноза социально-экономического развития РФ на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, то картина будет такая же: в них формулируются задачи по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, планируется совершенствование законодательства, выделяются бюджетные средства на меры и программы.

Т.е., в документах государственного стратегического планирования (назовем их так для удобства, хотя не все они официально признаются таковыми), разграничения между охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности не делается.

Грозит превратиться в схожий документ и Стратегия. Не смотря на то, что вопрос о ее разработке поднят на заседании Совета Безопасности РФ, поручение Президента РФ о ее разработке подготовлено также Советом Безопасности РФ, что позволяет сделать вывод,что Президент РФ, высшее руководство страны, рассматривают Стратегию как документ, развивающий Стратегию национальной безопасности РФ на период до 2020 года[8], т.е., направленный, прежде всего, на обеспечение национальной безопасности, ее содержание, заданное задачами, сформулированными Президентом РФ во вступительном слове на заседании Совбеза, подразумевает решение не только задач в сфере обеспечения экологической безопасности как вида, элемента национальной безопасности, но и задач в области охраны окружающей среды, не связанных с экологической безопасностью.

Президентом РФ было обращено внимание на необходимость отразить в Стратегии решение следующих проблем:

1. Повышение эффективности государственного экологического контроля и надзора, а также восстановление системы внутреннего производственного экологического контроля на предприятиях.

2. Повышение качества государственной экологической экспертизы. Ее объектами должны быть все крупные инфраструктурные проекты.

3. Восстановление озера Байкал и водных ресурсов Ладожского и Онежского озёр – крупнейших резервуаров пресной воды.

4. Обеспечение экологической безопасности российской Арктической зоны.

5. Развитие фундаментальных и научно-прикладных исследований в области экологии и охраны окружающей среды.

6. Развитие международного сотрудничества в области экологии.[9]

Если задачи, сформулированные Президентом РФ, будут выполнены, а по-иному, наверное, и быть не может, то Стратегия будет включать в себя набор мер, направленных на их реализацию. Т.е., она не будет документом, решающим задачу обеспечения экологической безопасности. В нее, скорее всего, будут включены мероприятия и планы, направленные как на охрану окружающей среды, так и на обеспечение экологической безопасности.

Что влечет такой перечень для организации государственного управления в области экологического развития России? Неверное определение предмета деятельности государства неизбежно приведет и к выбору, а затем и применению сил и средств, способов деятельности государства.

Не углубляясь в теорию вопроса, замечу, чторазброс мнений о соотношении понятия охрана природы и обеспечение экологической безопасности обусловлен самим ФЗ «Об охране окружающей среды»[10] (далее – Закон), который определил экологическую безопасность как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В Законе используется понятие не законодательства об охране окружающей среды, а законодательства о безопасности: экологическая безопасность – «состояние защищенности»[11]. Тем самым предопределяется междисциплинарное содержание обеспечения экологической безопасности, возможность понимания ее не только как направления деятельности, целью которой является охрана окружающей среды, сколько как направления деятельности, целью которой является обеспечение национальной безопасности.

В связи с этим указанное определение содержит как минимум две системные неточности, которые обусловилимногообразие подходов, как ученых, так и органов государственной власти, к использованию этих терминов. Первая заключается в том, что объектом обеспечения экологической безопасности названа природная среда. Если экологическая безопасность – элемент национальной безопасности, то объект установлен не верно. Вторая проблема определения состоит в том, что объектами обеспечения экологической безопасности указан только человек и не указаны общество и государство, их экологические интересы.

Таким образом экологическая безопасность не может рассматриваться лишь как направление деятельности по охране окружающей среды и, одновременно, не обеспечивая защиту экологических интересов общества и государства, не может пониматься в полной мере также, как иные виды безопасности, перечень которых содержится в ФЗ «О безопасности»[12] и Стратегии национальной безопасности РФ на период до 2020 года[13].

Между тем, стоит устранить эту неопределенность Закона, как все встает на свои места. Экологическая безопасность – состояние защищенности человека, общества и государства от экологических угроз (их характеристика – чуть ниже). Обеспечение экологической безопасности – деятельность по предотвращению экологических угроз.

Основным содержанием деятельности по охране окружающей среды является: сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (статья 1 Закона).

Основным содержанием деятельности по обеспечению экологической безопасности является: предотвращение негативного воздействия окружающей природной среды на жизненно важные интересы человека, общества и государства[14]. Следует подчеркнуть, что речь идет о негативном воздействии природной среды, претерпевшей неблагоприятные для человека изменения в результате хозяйственной или иной деятельности, а также чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Таким образом, объектами обеспечения экологической безопасности выступают человек с его интересами и потребностями в благоприятных природных условиях, а через человека – общество и государство.[15]

Понимание Стратегии как документа, развивающего Стратегию национальной безопасности РФ на период до 2020 года, обусловливает необходимость определения в ее концепции угроз национальной безопасности в экологической сфере, их источников и формирования направлений деятельности государства по устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления. В свою очередь, правильно определить угрозы можно лишь в том случае, если верно будут определены объекты обеспечения безопасности. Еще раз подчеркнем, что объектами экологической безопасности являются человек, общество и государство, состояние защищенности которых и будет составлять экологическая безопасность.

Мы уже имели возможность дать характеристику угроз экологической опасности и их источников.[16] Угрозами экологической безопасности являются факторы окружающей природной среды, оказывающие негативное воздействие на человека, общество и государство (их материальные, духовные, культурные и иные ценности). Источником угроз будет состояние природной среды, измененное в результате хозяйственной и иной деятельности человека, а также опасных природных явлений. Причем как сами угрозы, так и их источники должны пониматься достаточно широко. Под состоянием природной среды следует понимать не только ее «физические» свойства – химический состав атмосферного воздуха, вод или почв, не только наличие в элементах природной среды привнесенных человеческой деятельностью веществ и энергии, но и наличие необходимых человеку, обществу и государству природных ресурсов.

В этом случае действие угроз будет проявляться:[17]

1. Для человека, его жизненно важных интересов, в:

- риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида;

- возникновении заболеваний, обусловленных воздействием факторов окружающей среды;

- снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека.

2. Для общества, его материальных, культурных и иных ценностей, в:

- риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит и общества;

- возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит и невозможности существования гармоничного общества;

- снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека и общества.

3. Для государства, его материальных, культурных и иных ценностей, в:

- риске изменения природной среды до степени, когда будет невозможно существование человека как биологического вида, а значит и государства;

- возникновении заболеваний человека, обусловленных воздействием факторов окружающей среды, а значит и невозможности достижения экономической и политической стабильности государства;

- снижении ресурсного потенциала природной среды, являющегося источником удовлетворения материальных, духовных, культурных и иных потребностей человека, общества и государства;

- риске утраты ресурсного потенциала в результате отторжения территории, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств.

Такое понимание угроз экологической безопасности в большей своей части соответствует перечню угроз национальной безопасности в экологической сфере, содержащемуся в Стратегии национальной безопасности РФ на период до 2020 года (раздел 8): истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов, сохранение на территории страны значительного количества опасных производств, а также перечню, содержащемуся в Экологической доктрине РФ.

Вместе с тем, формирование научно обоснованного перечня угроз экологической безопасности в Стратегии, позволит уточнить их и в иных документах.

Для противодействия угрозам экологической безопасности необходима выработка и использование совокупности мер (мер, обеспечивающих экологическую безопасность), которые можно объединить в две группы:

- первая группа – меры, направленные на предотвращение негативных изменений в природной среде, уменьшения пространственных пределов территории государства, лишения государства права на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств, создающих угрозу экологической безопасности человека, общества и государства;

- вторая группа – меры, с помощью которых человек, общество и государство защищаются от уже существующих, действующих угроз (негативные для  человека, общества и государства факторы окружающей среды).

К мерам первой группы относятся меры, направленные на охрану окружающей среды, обеспечение рационального использования природных ресурсов, а также на обеспечение обладания Российской Федерацией соответствующими территориями и ресурсами, на обеспечение безопасности опасных производственных объектов в смысле их технологической, антитеррористической защищенности, устойчивости к средствам поражения, которые могут быть применены в войне или вооруженном конфликте, на запрещение военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду и т.д.

К мерам второй группы относятся меры по обеспечению сохранения жизни и здоровья человека с использованием медицинских и санитарных способов; технические, инженерные меры: создание и использование укрытий, защитной одежды, устройств для фильтрации воздуха, обеззараживания воды и т.д.; организационные меры: отселение людей из экологически неблагополучных территорий, запреты на ведение в их пределах сельскохозяйственного производства, использование живых ресурсов, представляющих угрозу для жизни и здоровья человека; меры политического, военного характера: возвращение утраченных территорий, прав на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств[18].

Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности при таком понимании существующих угроз и форм их проявления будет осуществляться:

- в части мер, направленных на охрану окружающей среды, обеспечение рационального использования природных ресурсов, – нормами экологического законодательства;

- в части мер, направленных на обеспечение безопасности опасных производственных объектов в смысле их технологической, антитеррористической защищенности, устойчивости к средствам поражения, которые могут быть применены в войне или вооруженном конфликте, – нормами законодательства о промышленной, ядерной и иных видах безопасности;

- в части мер, направленных на обеспечение обладания РФ соответствующими территориями и ресурсами, запрещение военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду – нормами международного законодательства, законодательства об обороне;

- в части мер, направленных на сохранение жизни и здоровья человека с использованием медицинских и санитарных способов, – нормами законодательства о здравоохранении и санитарного законодательства;

- в части мер, направленных на создание и использование укрытий, защитной одежды, устройств для фильтрации воздуха, обеззараживания воды и т.д, – законодательством о гражданской обороне, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- в части мер, направленных на отселение людей из экологически неблагополучных территорий, установление запретов на ведение в их пределах сельскохозяйственного производства, использование живых ресурсов, представляющих угрозу для жизни и здоровья человека, – нормами экологического законодательства, законодательством о гражданской обороне, о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- в части мер, направленных на возвращение утраченных территорий, прав на использование ресурсов морских и иных не находящихся под национальной юрисдикцией пространств, – нормами международного законодательства, законодательства об обороне.

Изложенный подход позволяет решить несколько системных вопросов организации государственного управления в области экологического развития:

1. Разграничить деятельность государства по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.

2. Определить силы (органы государственной власти и иные субъекты) и средства обеспечения экологической безопасности, отличные от сил и средств, применяемых для охраны окружающей среды.

3. Определить специфические способы воздействия государства на отношения, возникающие в связи с обеспечением экологической безопасности.

4. Разработать систему представлений о законодательстве об обеспечении экологической безопасности.

Очевидно, что требует дальнейшей научной проработки вопрос о применения для правового регулирования обеспечения экологической безопасности норм не только законодательства об охране окружающей среды, но и норм иных отраслей Российского законодательства, их соотношении, а также о необходимости разработки специального закона и иных нормативных правовых актов.