Экономическое стимулирование экологического развития и правовые инструменты
К проблемам законодательного регулирования в Российской Федерации в области охраны окружающей среды относятся:
- система нормирования сбросов, выбросов и образования отходов субъективна и фактически, позволяет установить предприятию любой уровень воздействия на окружающую среду;
- санкции за негативное воздействие минимальны и не создают экономическую мотивацию для модернизации производства;
- отсутствуют экономические стимулы для хозяйствующих субъектов по переходу на более экологически эффективные технологии;
- все решения в области охраны окружающей среды принимаются с большим количеством административных барьеров. Не создается среда для новых управленческих механизмов (экологический аудит, страхование экологических рисков).
Изменение системы экологического нормирования непосредственно связано с совершенствованием механизма экономического стимулирования рационального природопользования. По оценкам, Минприроды России предполагает увеличить штрафы за выбросы в реки. С этой целью Минприроды России внесло в Правительство Российской Федерации проект Постановления «О мерах по улучшению качества стоков», предполагающий с 2009 года пятикратное увеличение штрафов за сверхнормативные выбросы в окружающую среду. К 2014 году объем экологических платежей за загрязнение водных объектов предполагается увеличить в 6 раз. Но, к сожалению, все эти инициативы так и остаются на стадии проектов.
Экологические проблемы обостряются в результате низкого уровня инвестиций, недостаточности мер и расточительного использования природных ресурсов.
Кроме того, отсутствуют ценовые и рыночные механизмы, обеспечивающие эффективное использование и воспроизводство природных ресурсов, а природоохранная информация недостаточно прозрачна и не позволяет обеспечить эффективный контроль и лоббирование экологических интересов со стороны экологически информированной части общества. Поэтому выходом из создавшегося положения может быть взаимодействие бизнеса и власти на основе партнерства, являющегося основой развития экономики. Развитие межсекторного взаимодействия (власть-бизнес-общество) позволяет более эффективно использовать ресурсы каждого сектора для решения экологических проблем страны, региона, и в зарубежной практике уровень развития некоммерческого сектора и межсекторного взаимодействия является одним из индикаторов социо-эколого-экономического развития. У российских предпринимателей должно сформироваться понимание, что партнерство и корпоративная ответственность бизнеса в финансировании природоохранной деятельности являются не способом «вытягивания» денежных средств из коммерческих организаций в виде платы за использование местной ресурсной базы, а вполне реальной возможностью увеличить свой доход.
В данной связи, необходимо правовое регулирование и координация инвестиционных проектов и программ, но это возможно только при формировании единого ФЗ о государственно-частном партнёрстве (ГЧП) в РФ, в настоящее время существуют нормативные документы на региональных уровнях, но они действуют только в рамках своего региона.
В этом направлении на данный период времени действует Федеральный закон «О концессионных соглашениях», принятый Государственной Думой 6 июля 2005 года (в ред. от 28.12.2013 № 438-ФЗ), но в данный Закон требуется вносить различные поправки, чтобы достигнуть соответствия изменениям, развивающихся форм взаимодействия государства и бизнеса. Так как концессии, это всего лишь одна из многочисленных форм ГЧП.
При проектном финансировании финансируются именно проекты, а не регион вообще. Регион должен работать над поиском проектов, их отбором. Государство получает от финансирования инвестпроектов - налоги, социальную стабильность.
Новая форма привлечения финансирования особенно эффективная для реализации отдельных долгосрочных проектов, позволяющая привлекать средства широкого круга инвесторов - закрытый паевой инвестиционный фонд (ЗПИФ). Универсальность ЗПИФа позволяет гибко выстраивать политику финансирования для проектов различного размера и с различными сроками реализации.
Еще одним из источников финансирования проектов государственно-частного партнерства является использование потенциала рынка ценных бумаг. На наш взгляд, необходимо активизировать заимствования у населения, которое потенциально заинтересованно в возможности вложить свои сбережения в объекты партнерства государства и предпринимательских структур с последующим получением гарантированной, стабильной прибыли.
Необходимо, на наш взгляд, разработать систему долгосрочного кредитования и страхования инвестиционных рисков. В рамках инвестиционно-промышленной политики в области охраны окружающей среды региона следует предусмотреть механизм компенсации инвестиционной составляющей процентных кредитных ставок по кредитам, направленных на реализацию реальных проектов ГЧП, а также юридически закрепить налоговые льготы по налогу на прибыль для тех предприятий и организаций, участвующих в осуществлении реальных инвестиций государственно-частного партнерства.
Дефицит федерального бюджета России в 2012 г. достиг 27 млрд. рублей или 0,04% ВВП, региональные и местные бюджеты также являются дефицитными. В 2013 году дефицит федерального бюджета по прогнозу составит 521,415 млрд. рублей, или 0,8% ВВП, в последующие годы он ожидается с дефицитом (2014 - 143,6 млрд. рублей, или 0,2% ВВП). Средства Инвестиционного фонда РФ в 2011-2012 году возросли до 65 млрд. руб., но начиная с 2013 года происходит его снижение до 23,4 млрд. руб., так как регионам придется реализовывать инвестиционные проекты за свои деньги в связи с созданием региональных инвестиционных фондов. По данным Минрегиона, один рубль из федерального бюджета позволяет привлечь в среднем от 2 до 6 рублей частных инвестиций, а в некоторых случаях даже до 20 рублей.
Под влиянием этих факторов структура финансирования (соотношение заемных и собственных средств) в России становится более консервативной – происходит снижение доли заемных средств с 70/30 до 50/50, а частные инвесторы предпочитают краткосрочные инструменты инвестирования.
В этих условиях проекты ГЧП можно рассматривать как одну из антикризисных мер, когда решение ряда вопросов, в частности, социальных вопросов на местах, будет осуществляться не за счет средств местных бюджетов, а за счет ГЧП. Однако, с другой стороны, в условиях кризиса актуализируется вопрос о поиске дополнительных финансовых ресурсов, способных поддержать проекты ГЧП.
Поскольку не приходится рассчитывать на помощь коммерческих банков, следует обратить внимание на новых финансовых игроков - Пенсионные фонды и страховые компании.
В России из 200 негосударственных пенсионных фондов 11 наиболее крупных занимают 90% объема рынка. К их числу относятся НПФ Газфонд, НПФ Благосостояние, НПФ Норильский Никель, НПФ Транснефть и другие. Два крупнейших фонда - НПФ Газфонд, НПФ Благосостояние (РЖД) контролируют около 3,4 рынка или около 10 млрд. долл. Пенсионный фонд России по итогам 2012 г. превысил план по сбору страховых взносов на 10% и собрал страховых взносов на сумму свыше трех триллионов рублей.
Эти фонды, безусловно, заинтересованы в инвестировании крупномасштабных инфраструктурных проектов, где правительство гарантирует устойчивую прибыль. Одним из возможных инвестиционных инструментов при этом могут выступать инфраструктурные облигации. Однако в силу слабого правового регулирования, а также недостатка качественных инвестиционных проектов, данный финансовый инструмент еще не получил развития в России.
То же самое относится сегодня и к российским страховым компаниям.Приблизительно из 786 страховых компаний на сегодняшний день в России 15 являются наиболее крупными, и они занимают 49% рынка. Причем, три крупных компании – Ингосстрах, Согаз и Ресо-Гарантия занимают около 20% рынка. У этих компаний, в первую очередь, появляется заинтересованность в увеличении инвестиций, и они могли бы стать таковыми в рамках ГЧП проектов. Страхование должно сыграть значимую роль в финансировании проектов ГЧП, на которую делает ставку государство. Одна из главных задач страховщика - обеспечить глубокую проработку всех возможных рисков, а они очень многообразны.
Сегодня одним из дополнительных источников финансирования ГЧП проектов могли бы стать средства физических лиц. В 2012 г. объём средств населения в банках увеличился до 14 242,7 млрд. руб., что на 2 371,3 млрд. руб. больше по сравнению с прошлым годом (в 2011 г. – на 2 053,4 млрд. руб.) В относительном выражении рост составил 20% (в 2011 г. – 20,9%). Подсчитано, что только 1% всех депозитов сроком 1-3 лет может принести на долговой рынок 9 млрд. долл. В этом случае альтернативой банковским вкладам могли бы также стать инфраструктурные облигации.
При этом можно было бы учесть, например, опыт Франции, где физические лица могут открывать в любых коммерческих банках необлагаемые налогом и обеспеченные государственной гарантией специальные сберегательные счета до 15 тыс. евро. Прибыль индексируется в зависимости от уровня инфляции и трехмесячной межбанковской ставки Euribor. Все собранные таким образом средства централизуются банком, который использует долгосрочные обеспеченные ссуды (срок погашения до 25 лет) для развития социального жилья и инфраструктурных проектов.
Идеальный инструмент инвестирования «средних» по объему долгосрочных инновационных проектов должен сочетать длительные сроки и специальный разработанный график погашения, быть номинирован в местной валюте, иметь фиксированную процентную ставку и при этом учитывать валютные риски, риски колебания процентных ставок на рынке, риски проекта. Это возможно достичь путем использования механизмов государственно-частного партнерства, например, такой формы ГЧП, как проектное финансирование с государственным плечом, привлекаемое концессионером проекта ГЧП посредством выпуска проектных квазиинфраструктурных облигаций под государственные гарантии. Подобные проекты могут работать в любых отраслях. Это аналог активно развивающихся сегодня инфраструктурных облигаций. В современных условиях индексируемые облигации были бы надежными для инвесторов, обеспечивая более весомые ставки доходности по сравнению со среднерыночными. Квазиинфраструктурные облигации позволят частному капиталу участвовать во взаимовыгодных проектах в партнерстве с государством. Основное преимущество проектного финансирования в том, что оно позволяет привлекать крупные международные инвестиции, в том числе и за счет обеспечения политической, государственной поддержки. Для регионов РФ это актуально.
В настоящее время в России на местном уровне необходим поиск многообразных механизмов финансирования, в процессе осуществления государственно-частных взаимосвязей в различных сферах и видах деятельности. Многообразие форм и видов государственно-частного партнерства создает для этого необходимые предпосылки.
Важно отметить, что в настоящее время в Российской Федерации осуществляется разработка законопроектов по экологическому страхованию. Речь идет об экологической ответственности и экологическом страховании, о подготовке предложений по нормативно-правовому совершенствованию в области экологической ответственности и экологического страхования в Российской Федерации.
В настоящее время разработан проект ФЗ «Об обязательном страховании ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности». Основная цель законопроекта - создать реальный механизм финансирования затрат на предупреждение и уменьшение вреда окружающей среде, ликвидацию его последствий и восстановление природной среды и ее компонентов, причем в объемах, адекватных размеру причиненного ущерба.
Одним из перспективных источников финансирования природоохранных мероприятий могут являться средства страховых компаний как механизм формирования денежных фондов или резервов за счет уплачиваемых страхователем взносов для компенсации вероятных потерь и предотвращения загрязнения окружающей среды. Введение в действие обязательного экологического страхования в России является особенно актуальным в связи с высокой степенью вероятности аварийного загрязнения окружающей природной среды, низким уровнем капиталовложений в природоохранную сферу и затрат на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Однако при низкой экономической ответственности руководителей предприятий очень сложно убедить их заключить договор страхования. Каждый из них видит в страховании только первую часть – затратную. А вторая – возможность получения возмещения третьим лицом – их мало интересует.
Таким образом, экологическое страхование может стать источником дополнительного финансирования природоохранных мероприятий из фонда превентивных мероприятий страховщика и путем инвестирования им средств в развитие безотходных и природоохранных технологий. Создаваемые страховыми операциями запасные фонды могут стать источником для кредитования мероприятий по снижению антропогенного воздействия. Соответственно посредством экологического страхования общество получает выгоду от повышения качества окружающей среды и также можно отметить, что положительным моментом обязательного экологического страхования является то, что эта система может выполнять функции контроля за природоохранной деятельностью предприятий-загрязнителей и мониторинга окружающей среды.
В ст. 18 «Экологическое страхование» ФЗ «Об охране окружающей среды» говорится, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков. Закон допускает обе формы страховых отношений - обязательную и добровольную. Однако в настоящее время отсутствует механизм проведения обязательного государственного страхования. При добровольном экологическом страховании страхователи заключают договор с государственной страховой компанией, где предусматривается страховая оценка договора, страховые платежи, порядок и условия их выплаты.
Ряд законодательных актов федерального уровня предусматривает страхование ответственности на случай нанесения ущерба природной среде при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности. Однако в них лишь декларируется обязательность страховой защиты. В результате подобное страхование либо не осуществляется совсем, либо осуществляется без учета тарифной политики, разработанной адекватно ущербам. Поэтому для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие Федерального закона «Об обязательном экологическом страховании», который станет основой единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления природной среды.
В договоре страхования должны быть обязательно оговорены страховая сумма, страховой тариф, страховая премия. Одной из основных функций экологического страхования является предупредительная. Резерв предупредительных мероприятий в перспективе может стать значимым источником средств для осуществления мероприятий природоохранного назначения при инвестиционных проектах ГЧП.
Страховые компании при внедрении обязательного экологического страхования будут обладать достаточным объёмом денежных средств, которые, в частности, могут быть использованы как инвестиционные ресурсы для реализации природоохранных проектов.
К сожалению, страхование экологических рисков в настоящее время не получило должного распространения, главная причина происходящего заключается в необязательном характере экологического страхования. В этой ситуации, учитывая гражданскую неактивность юридических и физических лиц, пострадавших от антропогенного воздействия, предприятия-загрязнители не хотят страховать экологические риски, так как вероятность предъявления исков о возмещении ущерба почти нулевая. Кроме того, из-за неподготовленности потенциальных страхователей, страховые компании не заинтересованы осуществлять активную деятельность в сфере экологического страхования. Международный опыт показывает, что добровольное экологическое страхование не может решить проблему финансирования мероприятий по возмещению ущерба окружающей среде недобросовестными субъектами хозяйственной деятельности, которые не только не страхуют свои экологические риски, но и не осуществляют деятельность по снижению риска нанесения ущерба окружающей среде, в случае банкротства предприятия, предъявления исков на возмещение, превышающих возможности предприятия, приостановки основной деятельности и др. Везде в мире, а имеется богатая практика, механизм предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде вводился законодательно и в обязательной форме.
Изменить существующее положение, заставить работать систему страхования экологических рисков позволит принятие законодательных актов об обязательном экологическом страховании. В современных экономических условиях устойчивого развития создание и внедрение системы страхования в сфере природопользования должно стать одним из приоритетных направлений государственной природоресурсной политики. Следует пересмотреть, по нашему мнению, подходы к оценке рисков принимаемых на страхование предприятий с учетом их технического состояния. Объемы и перечень документов, которые страховщик имеет право затребовать у страхователя, также должны быть закреплены законом. В законе должно быть закреплено право страховщиков быть включенными в комиссии по расследованию обстоятельств аварии.
В этой связи, хочется выступить в поддержку инициативы Минприроды России, поскольку необходим закон об экологическом аудите и экологической аудиторской деятельности. Его автор (Минприроды России) предлагает включить экоаудит в систему госрегулирования в области охраны окружающей среды.
Устанавливается обязательное проведение такого аудита юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в частности, при осуществлении предпринимательской деятельности по использованию отходов производства и потребления (взамен лицензирования этой деятельности). А также при определении лимитов на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, установлении временно согласованных выбросов вредных веществ в атмосферу, разработке, реализации проектов восстановительных работ по возмещению вреда, причиненного окружающей среде, для подтверждения выполненных мероприятий по охране окружающей среды, внедрению наилучших технологий или реализации других природоохранных проектов и т.д.
Авторы документа обосновывают введение обязательного экоаудита гармонизацией отечественного законодательства с актами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В частности, они ссылаются на введение обязательного аудита в отношении переработки отходов. Однако обязательный экоаудит предлагается и для обширного перечня иной деятельности, что представляется избыточным.
Гармонизация законодательства не должна означать автоматического переноса европейских норм в нашу среду без учета готовности законодательной и промышленной базы для их реализации. В настоящее время вопросы экономического стимулирования переработки отходов законодательно не урегулированы и находятся на стадии обсуждения возможных подходов - соответствующий законопроект принят Госдумой в октябре 2011 года только в первом чтении. Осложняет ситуацию отсутствие в стране системы раздельного сбора отходов и инфраструктуры по их переработке. Не приняты нормативные правовые акты, определяющие критерии и порядок принятия решений, для большинства перечисленных случаев, предусматривающих проведение обязательного экоаудита. Большая часть законопроекта посвящена созданию и деятельности СРО экологических аудиторов, благодаря чему создается впечатление, что именно в этом и заключается основная задача разработчиков. Сам же механизм регулирования правоотношений при проведении такого аудита обозначен поверхностно.
Из проекта следует, что требование об обязательном аудите должно распространяться на значительную часть юр. лиц и ИП, действующих в различных регионах. При этом неясно, достаточно ли число действующих организаций, оказывающих услуги по осуществлению экоаудита, чтобы к моменту вступления документа в силу предложение услуг в этой сфере соответствовало прогнозируемому спросу.
Проект закона предлагает наделить экологические аудиторские организации и индивидуальных аудиторов наряду с экологической аудиторской деятельностью правом осуществлять деятельность, предусмотренную Законом «Об аудиторской деятельности». Разработчики не учитывают, что согласно названному закону аудит - независимая проверка достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности. В отличие от него экоаудитом является документированная оценка соблюдения бизнесом установленных требований в области охраны окружающей среды (в том числе нормативов, требований международных стандартов) и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Экологический аудит представляет иной вид деятельности в совершенно другой сфере, не связанный с обычным аудитом, предусматривает другие цели и требования к профессиональной подготовке и квалификации специалистов. То есть лица, осуществляющие эти два различных вида деятельности, одновременно должны соответствовать различным требованиям и являться членами соответствующих СРО, что сложно осуществить на практике.
По сути, экологический аудит аналогичен государственному экологическому надзору, который также проводится для обеспечения исполнения законодательства и соблюдения требований в области охраны окружающей среды. Однако в отличие от госэконадзора, осуществляемого из бюджетных средств, обязательный экологический аудит будут проводить объединенные в СРО коммерческие организации за счет средств хозяйствующих субъектов. Это снизит расходы бюджета на проведение госнадзора в этой сфере, но частично переложит их на бизнес.
Проектом предусмотрено утверждение надзорными органами нормативов выбросов и сбросов, лимитов на размещение отходов и принятие решений по другим вопросам в упрощенном порядке при предоставлении заключения экоаудита. То есть государственный надзорный орган будет формально утверждать лимиты на сбросы, временно согласованные нормативы на выбросы, принимать иные решения в случаях, отнесенных к обязательному экологическому аудиту без проверки их соответствия установленным требованиям. Таким образом, обязательный экоаудит, осуществляемый на коммерческой основе, и государственная система надзора будут тесно связаны. Экологические аудиторские организации будут стремиться выдавать преимущественно положительные заключения, поскольку это способствует привлечению заказчиков услуг, на основании которых надзорный орган будет утверждать разрешительные документы без проверки их соответствия установленным экологическим требованиям. Появятся аудиторские организации, аффилированные с государственными надзорными органами, что может привести к усилению коррупции в этой сфере, снижению эффективности госэконадзора. Так что в проекте следует предусмотреть дополнительные механизмы контроля и снижения этих рисков. В целом же проект, нуждается в доработке. Экологический аудит должен носить только обязательный характер.