К заседанию секции Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии «Экологическая безопасность (в т.ч. радиационная)» 24 февраля 2014г. по вопросу:
«Рекультивация нарушенных земель (полигоны, карьеры, шламо-накопители), находящиеся на федеральном или муниципальном балансе».
тезисы выступления А.А.Старцева на тему: «Особенности выполнения работ по рекультивации нарушенных земель в условиях свободных рыночных отношений».
Экологическая обстановка в Российской Федерации из года в год не улучшается, и по-прежнему характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду со значительными негативными последствиями как прошлой, так и нынешней экономической деятельности. Решению задачи проведения рекультивации нарушенных земель (полигоны, свалки, карьеры, шламонакопители, и прочее), находящиеся на федеральном или муниципальном балансе, мешает ряд серьезных проблем системного порядка.
В статьях и обращениях Президента РФ В.В.Путина, во всех его программных выступлениях главное уже сказано. В первую очередь сформулирована важная мысль, понимание того, что при нынешней структуре экономики Россия себя воспроизводить дальше не сможет. Сегодня нужна другая модель развития, поскольку нынешняя – только добавляет число серьёзных проблем, в том числе экологических.
Президент РФ В.В. Путин, выступая в апреле прошлого года на совещании по вопросам обращения с отходами производства, отметил, что проблема переработки отходов становится всё острее, и приобретает характер социальный, экономический и даже политический. Проблемы зеленого роста, сокращение объемов выбросов, рациональное повторное использование отходов, в том числе для производства энергии, в полном мере входят в глобальную повестку дня, составляют главный общемировой тренд.
Ситуация сегодня такова, что внятные экономические стимулы для комплексной переработки отходов попросту отсутствуют. Захоронить или сжечь отходы подчас в разы выгоднее, чем их утилизировать, вновь использовать на производстве. Президент РФ призвал изменить эту ситуацию и создать такие условия, при которых промышленные предприятия переходили бы на замкнутые и безотходные технологии. Необходимо в этом вопросе перенимать лучший мировой опыт, а также использовать собственные отечественные наработки использования вторсырья.
Глава государства потребовал разработать действенный механизм поддержки инвестпроектов в сфере использования вторсырья: "Практика многих стран показывает, что утилизация отходов, их вторичное использование сложный, но очень перспективный вид предпринимательской деятельности. Нужно подумать над действенными механизмами поддержки инвестиционных проектов в этой сфере. Мы должны создать условия для того, чтобы в эту сферу пришли инвесторы, компании, представляющие малый и средний бизнес", — сказал В.В.Путин на этом совещании.
Огромные площади земель вблизи крупных промышленных объектов, районов добычи природных ресурсов и лесозаготовки, городов-миллионников и мегаполисов, сельскохозяйственного сектора (агропрома, птицепрома, животноводства), объектов строительной индустрии заняты стихийными свалками отходов производства и потребления, малоприспособленными для хранения опасных отходов полигонами, золоотвалами, хвостохранилищами, амбарами с нефтешламами, участками аварийных разливов нефти и нефтепродуктов. Токсичный фильтрат, загрязненные химическими веществами и патогенами сточные воды от всех этих опасных объектов интенсивно загрязняют почвы, поверхностные и грунтовые воды, модифицируют и уничтожают микроорганизмы, а, вместе с ними, ликвидируют и природные механизмы восстановления разрушенных экосистем. Живительные силы природы здесь оказываются бессильны.
По официальным данным, сегодня на свалках, полигонах, в отвалах и хранилищах на территории России скопилось более 100 млрд тонн опасных отходов (почти 40 ж.д. вагонов - на каждого гражданина, включая младенцев, стариков и инвалидов). Причем объемы непереработанных и необезвреженных отходов ежегодно возрастают: по оценкам экспертов, этот показатель за последние десять лет увеличился на 16%. В абсолютных же цифрах ежегодно добавляется еще порядка 3,5 миллиардов тонн отходов (по одному ж.д. вагону на каждого гражданина страны). Из них на переработку идет лишь примерно четверть или и того меньше. При этом извлекается в виде вторичного сырья только 2%, остальные 98% сжигается или вывозится, в основном, на нелегальные свалки, загрязняют окружающую среду и ставят под угрозу жизнь и здоровье людей. Число нелегальных свалок бесконтрольно растет. Количество стихийных свалок резко увеличилось после того, как было отменено лицензирование на сбор и транспортировку отходов.
Основными причинами, усугубляющими негативное воздействие опасных химических и биологических факторов ущерба, причиненного в результате как прошлой хозяйственной деятельности, так и на современном этапе, являются:
а) широкомасштабное использование химических веществ с высокой токсичностью; длительное накопление в окружающей среде особо опасных стойких органических соединений; неконтролируемый на государственном уровне приток в страну и промышленный оборот потенциально опасных химических и биологических веществ; разработка, внедрение в производство и реализация в составе товаров и услуг принципиально новых классов химических веществ с неизученными свойствами и характером воздействия на окружающую среду и здоровье человека; наличие большого количества выведенных из эксплуатации с близкими к предельным либо полностью исчерпанными техническими и технологическими ресурсами химически опасных производственных объектов, а также территорий, загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности; использование в промышленности несовершенных в отношении обеспечения химической безопасности технологий; отсутствие эффективных технических решений, касающихся переработки (утилизации) химически опасных отходов производства, отслужившего свой срок вооружения и военной техники, рекультивации загрязненных территорий; увеличение риска возникновения аварийных ситуаций на производственных объектах из-за нарастающей изношенности оборудования и снижения уровня квалификации персонала; глобализация торговли и возможность ввоза опасных химических веществ и продукции, полученной с их применением; сохранение угроз террористических проявлений в отношении химически опасных объектов или с применением опасных химических веществ;
б) преодоление микроорганизмами межвидовых барьеров (антропозоонозы, инфекции отдаленных биологических видов), увеличение риска возникновения новых инфекций, вызываемых ранее неизвестными патогенами, завоза редких или ранее не встречавшихся на территории Российской Федерации инфекций, возникновения опасных и особо опасных инфекций, в том числе природно-очаговых, спонтанных и "возвращающихся", а также их распространение среди населения, животных и растений (эпидемии, эпизоотии, эпифитотии); распространение антимикробной резистентности, возрастание эпидемиологического значения условно-патогенных микроорганизмов и увеличение частоты заболеваемости инфекциями, проявляющимися у лиц с иммунодефицитными состояниями любой природы, распространение инфекций, связанных с оказанием медицинской помощи; возникновение биологических катастроф вследствие аварий и (или) диверсий на объектах, где проводятся работы с патогенными микроорганизмами, природных катастроф, приводящих к росту инфекционной заболеваемости; возрастание рисков, связанных с противоправным использованием биотехнологий двойного назначения и биологическим терроризмом во всех его проявлениях, опасной техногенной деятельностью, в том числе активным использованием генно-инженерных технологий.
В настоящее время на территории Российской Федерации уровень защиты окружающей среды и населения не достигает состояния, при котором отсутствуют недопустимые риски причинения вреда от воздействия опасных химических и биологических факторов.
Успешное проведение работ по рекультивации полигонов, шламонакопителей, амбаров с опасными отходами, которые берут на себя высокоспециализированные и имеющие положительный опыт компании, скорее, является исключением из общей практики. В основном ответственность за выполнение работ в более широком масштабе по рекультивации нарушенных земель (полигоны, свалки, карьеры, шламонакопители, и прочее), находящиеся на федеральном или муниципальном балансе возлагается, преимущественно, на слабо подготовленный в профессиональном отношении частный бизнес. Общая практика проведения конкурсов на выполнение природоохранных работ частными структурами и заключения с ними контрактов показывает, что заказчик исходит из требований минимизации затрат на исполнение заказа. Такой подход нередко имеет и свои негативные стороны: недобросовестная конкуренция между потенциальными исполнителями, неоправданное занижение конкурсантом заявленной стоимости предстоящих работ, что влечёт в дальнейшем некачественное исполнение заказа, а иногда – и срыв работ. Отмечается также, что такого рода деятельность имеет еще и высокую коррупционную емкость. Принцип свободных рыночных отношений предусматривает, как известно, максимальное извлечение предпринимателем прибыли, и деятельность по рекультивации нарушенных земель в этом смысле не является исключением. В этих условиях бизнес-структуры чётко сориентированы на скорейшее получение прибыли, и вопросы качества выполняемых работ, предотвращения вторичного загрязнения окружающей среды, применения эффективных, но зачастую, более дорогих технологий, отходят на второй план. Вдобавок, нормы, регулирующие отношения по рекультивации загрязненных земель, не предусматривают реальных и достаточно конкретных правовых последствий в случаях, когда субъекты права недропользования допускают нерациональное использование предоставленных земель. В результате, последующая рекультивация нарушенных земель становится невозможной.
В соответствии с Экологической доктриной стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Тем не менее, поставленные цели и задачи в должной мере реализованы не были, а по определенным направлениям они были практически заменены на противоположные. Например, резко сокращена действенность государственной экологической экспертизы, в результате исключения из ее объектов проектной документации на строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, в том числе особо опасных, проектов нормативных правовых актов, проектов документации на перевод лесных земель в нелесные, и т.д. Упразднен муниципальный экологический контроль, государственный контроль на этапе строительства и реконструкции объектов. Более поздние попытки восстановить действенность государственной экологической экспертизы касались только отдельных объектов (например, связанных с обращением с отходами) и поэтому были неэффективны.
Осуществляемые государственные меры по либерализации экономики и снижению административного давления на бизнес не способствуют улучшению ситуации в обращении с накопленными отходами прошлых лет и вновь образующимися. В частности, отмечается, что количество стихийных свалок стало резко увеличиваться после того, как было отменено государственное лицензирование на сбор и транспортировку отходов. Предлагаемое законодателем усиление административной ответственности в виде укрупненных штрафных санкций к нарушителям природоохранного законодательства (для юридических лиц - до 1 млн. рублей) большого положите6льного эффекта, надо полагать, не даст. Собираемые в виде штрафов и пени средства за экологические преступления (сравнительно, мизерные в сопоставлении с причиняемым природе ущербом) поступают в бюджет, и напрямую не влияют на исправление сложившейся негативной ситуации. Меры по охране окружающей среды сегодня регулируются более, чем сотней законов и нормативно правовых актов, принятых за последние 15 лет, тем не менее, порядка 80% экологических законов, принятых в России, ни разу не применялись. Эффективного экономического механизма охраны окружающей среды на законодательном уровне еще не выработано. Назрела необходимость повышать экологическую культуру населения. А это невозможно без внятной государственной политики в области экологии, которая, по мнению экспертов, у нас в стране напрочь отсутствует.
Принимаемые нормативно-правовые акты, зачастую лишь усугубляют и без того тяжелую ситуацию. Например, в противоречие международным нормам из сферы действия Закона "Об отходах производства и потребления" были выведены медицинские и биологические отходы. Обращают на себя внимание неимоверные сложности, которые сопровождают подготовку законодательных предложений по проблематике обращения отходов. В главном – объяснение одно: очень многие заинтересованы в отсутствии прозрачности в механизмах оборота финансов и материальных ресурсов на этом рынке.
В Минприроды России предусматривается комплекс мероприятий по разработке нормативного правового регулирования вопросов ликвидации экологического ущерба, причиненного в результате прошлой хозяйственной деятельности, проведению инвентаризации и оценки объектов прошлого экологического ущерба (в том числе в прибрежных зонах и на морских акваториях), разработка технологий экологической реабилитации территорий, подвергшихся влиянию прошлого экологического ущерба, а также реализация практических работ, направленных на ликвидацию прошлого экологического ущерба, в том числе с использованием технологий биоремедиации. Учитывая, что в настоящее время решение проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба финансируется в ограниченном объеме, а возможности привлечения внебюджетных источников для решения данной проблемы ограничены, реализация данной задачи, по мнению МПР России, потребует привлечения дополнительных бюджетных ассигнований. Однако в свете прогнозов Минэкономразвития России относительно продолжающегося усиления кризиса в экономике и спада производства с одновременной интенсификацией оттока капитала из страны привлечение дополнительных бюджетных ассигнований на решение природоохранных задач выглядит весьма проблематично.
Одним из путей привлечения дополнительных средств на решение природоохранных задач могло бы стать развитие экосистемных услуг. Россия должна добиваться получения компенсаций за услуги экологического донора планеты, - об этом заявил министр природных ресурсов и экологии РФ Донской С.Е., выступая 29 ноября 2013 г. на состоявшейся в Минприроды России тематической конференции. Экосистемные услуги – это выгоды, которые люди получают от использования природных экосистем. В этом плане международная Рамочная конвенция об изменении климата (так называемый, Киотский протокол), ратифицированная Российской Федерацией в конце 2004 года, стала первой попыткой мирового сообщества в глобальном масштабе включить экосистемные услуги (компенсации отдельным странам) в международные и национальные экономические механизмы для борьбы с изменением климата.
Россия обладает самым большим в мире потенциалом природных и биологических ресурсов, однако в настоящее время практически не использует его. Так, леса России (по объему более 22% всех лесов мира) вносят значительный вклад в обеспечение углеродного баланса, при этом наша страна не компенсирует затраты на их поддержание. Вклад лесов России по самым заниженным оценкам в поглощение СО2 из атмосферы составляет 25% или не менее 1,5 Гт СО2 в год при собственных выбросах не более 0,5 Гт СО2. При стоимости выброса одной тонны антропогенного углерода, равной 8,8 – 17,5 долларов США, Россия могла бы ежегодно получать дополнительно примерно от 9 до 17 млрд долларов США в порядке компенсации за сток (поглощение собственными экосистемами) чужого антропогенного углерода.
Тем самым экономическая оценка экосистемных услуг из области теории должна перейти к подготовке международных механизмов получения компенсаций за услуги России, как экологического донора.
Другая возможность привлечения дополнительных средств на решение природоохранных задач связана с развитием российских инновационных природоохранных («зелёных») технологий (опреснения и очистки сточных вод, обезвреживания высокотоксичных и биологически активных веществ, жидких радиоактивных отходов, выработки дешёвой электроэнергии, практически, из любого вида органических отходов, создание конкурентоспособных моделей экологически чистого транспорта – автомобилей, плавсредств, локомотивов, и генераторов энергии на альтернативном топливе) и поточным производством образцов техники с высокой добавленной стоимостью, успешно конкурирующих в своем кластере на мировом рынке. Достаточно сказать, что в условиях нарастающего в мире дефицита пресной воды, продовольствия и энергии емкость рынка для таких видов техники ежегодно составляет сотни миллиардов долларов.
К поиску новой модели развития цивилизации, преодоления опасных кризисных явлений обязывает набирающий силу общемировой тренд на развитие идей «зелёной» экономики, инструментов и механизмов новой Платформы ЮНИДО-ЮНЕП «Зелёная промышленность». В нем отражается глобальный подход в реагировании на новые вызовы и угрозы цивилизации, который соединяет усилия большого числа участников, и направлен на содействие переходу к постоянному учёту экологических, климатических и социальных факторов при функционировании разных отраслей промышленности как на региональном уровне, так и во всём мире. К этим действиям обязывают и решения всемирного саммита ООН по устойчивому развитию «Рио+20», проходившему в июне 2012 года в Рио-де-Жанейро.
Выводы и предложения:
Преодоление накопившихся проблем в обращении с отходами производства и потребления, в том числе с рекультивацией нарушенных земель требует системных решений. Решения такого рода на системном уровне предполагают:
а) проведение критического анализа на предмет реализуемости утвержденных Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года и Экологической доктрины Российской Федерации;
б) выявление причин имеющего место расхождения между законотворческой работой и правоприменительной практикой, тормозящей дальнейшее совершенствование действующего природоохранного законодательства;
в) разработку и реализацию в стране новой природоохранной промышленной политики, связанную с коренной сменой существующей в обществе парадигмы производства и потребления.
Кроме того, для проведения системных решений потребуются принять к действию естественнонаучный подход к проблеме устойчивости жизни в окружающей среде, руководствоваться достоверной оценкой существующей динамики в системе «природа – общество» и обеспечить глубокое изучение и неукоснительное соблюдение основополагающих законов функционирования биосферы.
Системный подход должен учитывать так же дополнительные вызовы и угрозы (нарастание кризиса в экономике и спада производства с одновременной интенсификацией оттока капитала из страны), когда требуется мобилизация сил и финансовых ресурсов на поддержание стабильности в стране, и когда привлечение дополнительных бюджетных средств на решение природоохранных задач выглядит весьма проблематичным.
Исходя из вышеизложенного, предлагается:
Пересмотреть сложившуюся в стране практику проведения рекультивации нарушенных земель (полигоны, свалки, карьеры, шламонакопители, и прочее), находящиеся на федеральном или муниципальном балансе, с целью выработки системы мер и стимулов для участников процесса на выполнение требований ресурсосбережения и повышения энергоэффективности;
Обсудить возможность образования в стране новой специализированной отрасли – утилизации отходов производства и потребления, в том числе накопленных в результате прошлой хозяйственной деятельности;
Привлечь научное и экспертное сообщество к изучению вопроса относительно развития экосистемных услуг, предоставляемых Россией как экологическим донором планеты, с целью привлечения дополнительных средств на решение стоящих перед государством природоохранных задач.
Создать рабочую группу для подготовки предложений и перевода в практическую плоскость реализации региональных программ и проектов набирающего силу общемирового тренда на развитие идей «зелёного» роста, «зелёной» экономики, инструментов и механизмов новой Платформы ЮНИДО-ЮНЕП «Зелёная промышленность» как ответ и глобальный подход в реагировании на новые вызовы и угрозы цивилизации.
Исходя из Основ государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности в Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом РФ В.В.Путиным (01.11.2013 № Пр-2573), рекомендовать органам государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления приступить к разработке закона о химической и биологической безопасности подведомственных территорий.
В ответ на призыв Президента РФ В.В.Путина к экспертному сообществу страны о необходимости разработки и представлению внятной политики по мобилизации всех имеющихся ресурсов для ускоренного роста производительности труда, повышения эффективности экономики, социальной сферы, а также в связи с подготовкой Правительством Российской Федерации долгосрочного прогноза социально-экономического развития страны до 2030 года, рекомендовать Высшему экологическому совету Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии привлечь к данной работе своих экспертов и в согласованные с Администрацией Президента РФ сроки представить соответствующие предложения.