К докладу на Комитет ГД РФ
Правовые основы и актуальные направления деятельности Роспотребнадзора при обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была образована Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). С образованием Роспотребнадзора осуществление контроля и надзора за санитарно-эпидемиологическим благополучием стало подведомственно данному органу государственной власти.
Работники санитарно-эпидемиологической службы в России на протяжении всей истории наделялись широкими полномочиями для реализации поставленных перед ними задач. Законодательство различных периодов закрепляло за ними значительный круг прав по нормативно-методическому обеспечению деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия и мер административного воздействия на нарушителей в данной сфере.
Согласно существующим стратегиям социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на их территории, обеспечение экологической безопасности должно быть неразрывно связано с реализацией системы санитарно-эпидемиологического благополучиянаселения.
Среди наиболее значимых проблем, обуславливающих нагрузку на природную среду и среду обитания человека (экологию человека), хотелось бы выделить 2 значимых направления, в значительной степени связанных друг с другом: организация системы обращения с отходами производства и потребления, а также обеспечение безопасности водоснабжения и водоотведения на территории Российской Федерации.
В числе наиболее острых проблем, характерных для густонаселенных территорий с максимальной концентрацией промышленных и сельскохозяйственных производств, выделяется несовершенство системы обращения с отходами производства и потребления: ежегодно образуются опасные отходы, значительная часть которых не используется и не обезвреживается. Имеющийся опыт обращения с отходами на территории Российской Федерации определяет основные нерешенные вопросы в сфере санитарной очистки территорий, а именно:
- недостаточная организация системы селективного сбора, вывоза и переработки отходов;
- преимущественное использование полигонного метода захоронения отходов,
- недостаточная материально-техническая база объектов жилищно-коммунального хозяйства (в особенности на территории сельских поселений), обеспечивающих санитарную очистку населенных мест;
- увеличение объемной нагрузки на единицу площади мест временного складирования отходов из-за уплотнения многоэтажной застройки в исторических центрах городов, возрастания объема упаковочного материала;
- недостаточный охват населения сельских населенных пунктов системой централизованного сбора отходов;
- несвоевременный вывоз отходов с территорий дачных кооперативов, товариществ, объединений,
- недостаточные управляемость и контроль за перемещениями отходов.
Одной из причин сложившегося негативного положения в сфере обращения с отходами является невыполнение органами местного самоуправления обязанностей, возложенных на них федеральными законами от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами.
Муниципальными властями не устанавливается порядок, условия и способы сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, хранения и захоронения отходов производства и потребления, не принимаются меры к ликвидации несанкционированных свалок, разработки проектов новых полигонов ТБО, принимаются незаконные правовые акты о предоставлении земельных участков для размещения полигонов ТБО; не осуществляется контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий, занимающихся очисткой и благоустройством территорий.
Среди мер административного принуждения за нарушение требований санитарного законодательства в сфере обращения отходов производства и потребления следует отметить усиление госсанэпиднадзора за нарушение требований санитарного законодательства по ст. 6.3. КоАП «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» и по ст. 8.2. КоАП «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами».
На основании вышеизложенного, а также в рамках ведущегося в настоящее время на различных уровнях диалога предложено:
1. Подготовить и внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», предусмотрев:
2. Провести инвентаризацию законодательства регионального и местного уровня на соответствие его федеральному законодательству и по результатам разработать нормативные правовые акты, наличие которых требуется для построения эффективно действующей системы обращения с отходами как на территории субъектов Российской Федерации, так и на территории муниципальных образований.
3. Обеспечить экономическое стимулирование деятельности по сбору, сортировке, переработке и использованию отходов в качестве вторичного сырья и энергоносителей.
4. Принять меры к ликвидации несанкционированных мест размещения отходов и рекультивации санкционированных мест размещения отходов (санкционированные свалки, полигоны ТБО), исчерпавших свой ресурс.
5. Обеспечить совершенствование технологии раздельного сбора ТБО с использованием мусороперегрузочных станций и мусоросортировочных комплексов.
6. Разработать региональные целевые программы по обращению с отходами производства и потребления.
7. Разработать систему сбора и временного хранения отработанных ртутьсодержащих ламп управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными кооперативами и прочими организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами.
8. В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 19.03.2013 №213 «О внесении изменений в указ президента российской федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», пересмотреть с учетом современных технологий по сбору и обращению с отходами санитарные правила и нормативы 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест» и СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов».
Принятие в 2011 году Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» обеспечило реализацию «Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р, которая быларазработана в целях водоресурсного обеспечения реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Таким образом, в настоящее время можно говорить о закреплении базовых принципов государственной политики в области использования и охраны водных объектов, а также о реализации принятия и реализации управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.
Законодательная база по контролю за водоснабжением и водоотведением при выполнении Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в рамках реализации деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения представлена действующимидокументами:
В соответствии с действующим законодательством, вопросы водоотведения не относятся к непосредственной компетенции Роспотребнадзора. Тем не менее, проекты предельно допустимых сбросов (ПДС) и схемы водоотведения поступают в Роспотребнадзор и его территориальные органы в рамках процедуры согласования.
Не смотря на то, что требования ряда указанных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов, а также гигиенических норм распространяются на качество воды в водоисточнике, следует учитывать их роль в системе обеспечения качества питьевой и горячей воды.
О гигиенических требованиях к качеству воды централизованных систем питьевого и горячего водоснабжения.
Качество питьевой воды, подаваемой системой водоснабжения, должно соответствовать требованиям санитарных правил (п. 2.2. СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения»).
Показатели, характеризующие региональные особенности химического состава питьевой воды, устанавливаются индивидуально для каждой системы водоснабжения в соответствии с санитарными правилами (п. 2.3. СанПиН 2.1.4.1074-01).
На основании требований санитарных правил индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию системы водоснабжения, разрабатывает рабочую программу производственного контроля качества воды в соответствии с правилами. Рабочая программа согласовывается с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в городе или районе и утверждается на соответствующей территории в установленном порядке (п. 2.4. СанПиН 2.1.4.1074-01).
При возникновении на объектах и сооружениях системы водоснабжения аварийных ситуаций или технических нарушений, которые приводят или могут привести к ухудшению качества питьевой воды и условий водоснабжения населения, индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию системы водоснабжения, обязаны немедленно принять меры по их устранению и информировать об этом «центр госсанэпиднадзора».
Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее производственный контроль качества питьевой воды, также обязаны немедленно информировать «центр госсанэпиднадзора» о каждом результате лабораторного исследования проб воды, не соответствующем гигиеническим нормативам (п. 2.5. СанПиН 2.1.4.1074-01).
В случаях, связанных с явлениями природного характера, которые не могут быть заблаговременно предусмотрены, или с аварийными ситуациями, устранение которых не может быть осуществлено немедленно, могут быть допущены временные отклонения от гигиенических нормативов качества питьевой воды только по показателям химического состава, влияющим на органолептические свойства (п. 2.6. СанПиН 2.1.4.1074-01).
Все положения Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (416-ФЗ) вступают в силу с 01 января 2014 года.
Согласно пункту 3 статьи 1 416-ФЗ «Требования к качеству и безопасности воды, подаваемой с использованием централизованных и нецентрализованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, в том числе открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения), устанавливаются законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и законодательством о техническом регулировании»,
- что коррелирует с требованиями СанПиН 2.1.4.1074-01 (п. 1.3., п. 1.4.):
«1.3. Санитарные правила предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, эксплуатацией систем водоснабжения и обеспечением населения питьевой водой, а также для органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
1.4. Санитарные правила применяются в отношении воды, подаваемой системами водоснабжения и предназначенной для потребления населением в питьевых и бытовых целях, для использования в процессах переработки продовольственного сырья и производства пищевых продуктов, их хранения и торговли, а также для производства продукции, требующей применения воды питьевого качества».
Согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2012 года №536-р был утвержден план подготовки проектов актов Правительства Российской Федерации и ведомственных актов, необходимых для реализации Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении».
В соответствии с п. 25 Плана Распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2012 года №536-р были разработаны и утверждены Критерии существенного ухудшения качества питьевой воды и горячей воды, показателей качества питьевой воды, характеризующих ее безопасность, по которым осуществляется производственный контроль качества питьевой воды, горячей воды и требований к частоте отбора проб воды (приказ Роспотребнадзора от 28.12.2012 № 1204, зарегистрировано в Минюсте России от 25.04.2013 № 28282).
В соответствии со статьей 21 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» определено право временного прекращения или ограничения водоснабжения, водоотведения, транспортировки воды и (или) сточных вод, отказ от исполнения обязательств по договору водоснабжения и (или) водоотведения из-за существенного ухудшения качества воды, в том числе в источниках питьевого водоснабжения.
Критерии существенного ухудшения качества питьевой воды, горячей воды устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
- требования СанПиН 2.1.4.1074-01 по данному вопросу определены в п. 2.7:
«2.7. Подача питьевой воды населению запрещается или ее использование приостанавливается в следующих случаях:
- в установленный срок действия временных отклонений от гигиенических нормативов не устранены причины, обусловливающие ухудшение качества питьевой воды;
- системой водоснабжения не обеспечиваются производство и подача населению питьевой воды, качество которой соответствует требованиям настоящих Санитарных правил, в связи с чем имеется реальная опасность для здоровья населения.
2.7.1. Решение о запрещении или приостановлении использования населением питьевой воды из конкретной системы водоснабжения принимается органом местного самоуправления по постановлению Главного государственного санитарного врача по соответствующей территории на основании оценки опасности и риска для здоровья населения, связанных как с дальнейшим потреблением воды, не соответствующей гигиеническим нормативам, так и с прекращением или приостановлением ее использования в питьевых и бытовых целях.
2.7.2. В случае принятия решения о запрещении или приостановлении использования питьевой воды, организациями, обеспечивающими эксплуатацию системы водоснабжения, разрабатываются по согласованию с центром госсанэпиднадзора и осуществляются мероприятия, направленные на выявление и устранение причин ухудшения ее качества и обеспечение населения питьевой водой, отвечающей требованиям Санитарных правил.
2.7.3. О принятом решении о запрещении или приостановлении использования питьевой воды, о ее качестве, осуществляемых мероприятиях, а также о рекомендациях по действиям в данной ситуации, население информируется в установленном порядке».
Статьей 25 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» установлена необходимость организации и проведения производственного контроля качества питьевой воды, качества горячей воды.
Следует отметить, что (согласно ст. 25 416-ФЗ) порядок осуществления производственного контроля качества питьевой воды, горячей воды устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Статьями 23-24 416-ФЗопределены «новеллы» в части порядка выполнения Роспотребнадзором надзорных функций в случае несоответствия качества питьевой и горячей воды.
Территориальный орган Роспотребнадзора обязан до 1 февраля очередного года направить уведомление о выявленных нарушениях в орган местного самоуправления поселения, городского округа и в организацию, осуществляющую холодное водоснабжение.
Организация, осуществляющая водоснабжение, обязана в течение трех месяцев с момента получения технического задания (указываемого в соответствующих пунктах статей 23-24 416-ФЗ), разработать план мероприятий по приведению качества воды в соответствие с установленными требованиями и согласовать его с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, до 1 июля очередного года. План мероприятий по приведению качества воды в соответствие с установленными требованиями включается в состав инвестиционной программы.
В случае существенного ухудшения качества воды, выявленного по результатам федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора или производственного контроля качества воды, орган местного самоуправления поселения, городского округа обязан проинформировать об этом население в средствах массовой информации, в том числе разместить соответствующую информацию на официальном сайте муниципального образования в сети «Интернет» (в случае отсутствия такого сайта на сайте субъекта Российской Федерации в сети «Интернет»).
Таким образом, статьями 23-24 416-ФЗ регламентированы порядок и сроки взаимодействия территориальных органов Роспотребнадзора с органами местного самоуправления и организациями, осуществляющими водоснабжение.
В статье 40 416-ФЗопределенытребования к инвестиционным программам и включению в них планов мероприятий по приведению качества воды в соответствие с установленными требованиями.
Планы мероприятий по приведению качества воды в соответствие с установленными требованиями подлежат согласованию с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Следует заметить, что, в соответствии с частью 2 статьи 40, утверждение инвестиционной программы без утвержденной схемы водоснабжения и водоотведения не допускается (часть 2 статьи 40 вступает в силу с 1 января 2014 года).
С учетом того, что схемы водоснабжения и водоотведения разрабатываются в соответствии с документами территориального планирования и программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов (при их наличии), а также с учетом схем энергоснабжения, теплоснабжения, газоснабжения (согласно статье 38 416-ФЗ), со вступлением в силу всех положений статьи 40 416-ФЗ у Роспотребнадзора и его территориальных органов появился инструмент влияния на процедуру разработки документации по территориальному планированию (с учетом требований санитарно-эпидемиологического законодательства).
С учетом вышеизложенного, среди задач по организации надзора за выполнением Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» обозначена подготовка актуализированной версии и утверждение новой редакции СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения» и СанПиН 2.1.4.2496-09 «Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения».
Здесь необходимо вспомнить, что Указом Президента Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № 213 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре органов исполнительной власти» установлено, что Роспотребнадзор осуществляет функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, в соответствии с чем в Роспотребнадзоре в настоящее время рассматриваются предложения по пересмотру ряда нормативно-методических документов.
Актуализация и разработка (пересмотр) нормативно-методических документов согласно установленной процедуре, в том числе в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования», потребует обсуждения всех мнений и предложений всех заинтересованных сторон.
Текст проектов соответствующих нормативно-правовых актов (согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421) будет в установленном порядке размещен для публичного ознакомления на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет, созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения.
Следует отметить, что в настоящее время ряд обстоятельств уже свидетельствует о совершенствовании санитарно-эпидемиологического законодательства, выработке индивидуализированного подхода к его реализации, в том числе посредством разграничения составов правонарушений. Вместе с тем, за чуть более чем десятилетнюю историю существования КоАП РФ в него было внесено множество поправок, не исключением были и положения о правонарушениях в области санитарно-эпидемиологического благополучия. Во многом данное обстоятельство связано с изменением вектора развития санитарно-эпидемиологического законодательства и контрольно-надзорной деятельности соответствующих органов.
Роспотребнадзор принимает активное участие в рассмотрении, подготовке к внедрению положений целого ряда международных документов и соглашений (Базельской и Ротердамской конвенций, соглашений по обеспечению требований ОЭСР, ВТО, Таможенного союз и др.). В отношении осуществления международного сотрудничества в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия следует отметить, что в рамках выполнения мер по реализации международных актов в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ключевую роль играет обеспечение санитарно-эпидемиологической безопасности в условиях вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.
Одновременно, в настоящее время заложен новый вектор развития санитарно-эпидемиологического законодательства - в рамках создания Таможенного союза Евразийского экономического сообщества.
В рамках реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации только за 2012 год Роспотребнадзором приняты меры по усилению государственного надзора и исследованию зарубежной пищевой продукции (в т.ч. производства стран Европейского Союза). Роспотребнадзором проведена работа по недопущению в страну импортной мясной продукции с наличием запрещенных на территории Российской Федерации ветеринарных препаратов (рактопамин), антибиотиков, в том числе согласно законодательству стран Таможенного союза. Надзорные меры позволили обеспечить безопасность поступающей из-за границы молочной (из Украины) и алкогольной продукции (из Республики Молдова и Республики Абхазия, Грузия).
Роспотребнадзор продолжает осуществлять гармонизациюсистемы оценки риска здоровью при осуществлении надзора и контроля при разработке нормативов (оценка риска от химических, физических, микробиологических факторов в воде и пищевой продукции, образа жизни, неблагоприятных климатических изменений).
В области гигиены труда международные нормы, касающиеся трудовых правоотношений, реализованы в ратифицированных конвенциях Международной организации труда (МОТ). Из 67 ратифицированных Российской Федерацией конвенций, в компетенцию Роспотребнадзора входят вопросы, описываемые Конвенцией о безопасности и гигиене труда и производственной среде № 155 от 22.06.1981. и Конвенцией об основах, содействующих безопасности и гигиене труда № 187 от 31 мая 2006 года.
В рамках Таможенного союза ведется работа по совершенствованию проектов технических регламентов. В соответствии с Графиком разработки первоочередных технических регламентов Таможенного союза, утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 8 декабря 2010 года № 492, разработан проект технического регламента Таможенного союза «Технический регламент на табачную продукцию». Проект техрегламента прошел публичные слушания и готовится к процедуре внутригосударственного согласования.
Таким образом, оценивая законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, можно сделать вывод о его постоянном совершенствовании. Катализатором подобного рода совершенствований является развитие социально-экономических отношений в обществе. Исходя из того, что социально-экономические отношения в обществе, в силу объективных причин, не достигли своего совершенства можно с большой долей вероятности прогнозировать и последующее изменение законодательства в установленной сфере.
При этом, для достижения максимальной его эффективности, необходимо руководствоваться, как богатым историческим опытом нашей страны в данной области, так и новыми тенденциями в социальной и экономической сферах.
БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ!
С.М.Черненко
8(499)9732734