Совет по изучению производительных сил (СОПС) подготовил объемный доклад где обобщены данные о накопленном экологическом ущербе в разных регионах страны. Мы публикуем «выжимку» из доклада, подготовленную авторами специально для нашего журнала. География загрязнений и горячих точек, описанных в докладе — от Арктики до самых южных границ России, включая Крым. Например в Нацпарке «Русская Арктика» с 2011 года начаты широкомасштабные работы по ликвидации накопленного экологического ущерба на островах архипелага Земля Франца – Иосифа» (Архангельская область). В результате свертывания военной и хозяйственной деятельности здесь есть брошенные склады ГСМ, свалки пустых бочек из-под ГСМ, брошенное имущество, строительный мусор и т.д. На Волге, в Астраханской области — постоянно пополняемое число (более 700) ржавеющих кораблей, брошенных еще в начале 20 века. В Крыму и Севастополе отмечены бывшие базы военного морского флота и военной авиации, бывшие склады ГСМ и нефтехранилища, затонувшие корабли, техногенные свалки, шламонакопитель сернокислотного производства ( «Крымский Титан» -70 млн. м³ кислых стоков) и др. В Иркутской области значимыми источниками техногенной ртути являются химические комбинаты «Усольехимпром» и «Саянскхимпром», использующие ртутный метод производства хлора и каустической соды. Цех ртутного электролиза действовал в Усолье с 1973 г по 1998 г, за это время в окружающую среду попало около полутора тысяч тонн ртути. Только в результате механических потерь на промплощадку предприятия сброшено более 550 тонн металлической ртути, которая с грунтовыми и паводковыми водами поступает в реку Ангару и далее в Братское водохранилище, при этом более 20 тонн ртути поступило в водоемы со сточными водами после их очистки. С загрязнением донных отложений коррелирует содержание ртути в рыбе и планктоне. Это привело к закрытию Балаганского рыбзавода… Ниже приводится полный вариант статьи, подготовленной по материалам доклада:
Оценка накопленного экологического ущерба в разных природно-климатических зонах и регионах России: состояние проблемы, приоритеты и методы решения
Шевчук А. В., д.э.н., зам. Председателя СОПС
Ткаченко Н. Ф., д.т.н., зав. Отделом СОП
Кочемасов Ю. В., к.г.н., зам. директора Центра СОПС
Первый комплексный анализ проблемы накопленного экологического ущерба (НЭУ) в разных природно-климатических зонах и регионах России был проведен российскими и иностранными экспертами в рамках подготовки доклада Всемирного банка [1]. По этим данным на территории России на протяжении многих десятилетий происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов. Как и в других промышленных странах, эти процессы оставили после себя наследие в виде накопленного экологического ущерба и угроз для здоровья населения. Представленная в докладе характеристика проблемы НЭУ не утратила своей актуальности и в настоящее время:
проблема НЭУ характеризуется крупными масштабами и серьезными последствиями;
ситуация с НЭУ не улучшается, а ухудшается;
последствия проблемы НЭУ для окружающей среды и здоровья населения не имеют надлежащего документального подтверждения;
нормативно-методическая база решения проблемы НЭУ недостаточно развита и весьма противоречива.
Специфика проблемы НЭУ в России в отличие от многих индустриальных стран заключается в следующем:
промышленное производство формировалось и развивалось на базе очень крупных предприятий, которые нередко располагались в пределах или в ближайших окрестностях городов и наносили им значительный экологический вред;
переход к рыночной экономике сопровождался сокращением промышленного производства, образованием экономически непривлекательных активов, проведением приватизации предприятий без учета ответственности за накопленный экологический ущерб. В результате этого появилось значительное количество бесхозяйных объектов и брошенных загрязненных территорий, имеющих признаки НЭУ и характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения;
объекты НЭУ и загрязненные территории разбросаны по всей стране. Кроме того, они находятся в самых разных природно-климатических зонах, включая северные районы, отличающиеся повышенной чувствительностью к экологическим нарушениям;
Значительные масштабы НЭУ приводят к вредному трансграничному воздействию, которое проявляется на региональном и глобальном уровне, особенно в условиях Арктики.
Имеется много данных, свидетельствующих о плохом состоянии окружающей среды и наличии экологического ущерба в регионах и населенных пунктах, обусловленного текущей и прошлой деятельностью. Как правило, в таких местностях наблюдаются худшие показатели здоровья населения.
В Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ), начиная с 30-х годов прошлого века, интенсивно развивались горнодобывающая, металлургическая, лесная, деревообрабатывающая, целлюлозно-бумажная и другие отрасли промышленности, а также транспорт. Возросшие в последнее десятилетие темпы развития нефтегазовой отрасли в АЗРФ, планируемое развитие работ на шельфе Баренцева и других арктических морей, создают угрозу перерастания локального масштаба деградации окружающей среды в общезональный. Характерно также депонирование в Арктике загрязняющих природную среду веществ, поступающих из внеарктических регионов вследствие особенностей атмосферной циркуляции.
Наиболее значимые природоохранные проблемы в АЗРФ связаны, в основном, с наличием «горячих точек», выявленных в рамках Проекта ЮНЕП/ГЭФ «НПД-Арктика» [2] в районах с интенсивной хозяйственной деятельностью и локализованных вдоль побережий. Зачастую такие «горячие точки» являются районами значительных выбросов парниковых газов. К наиболее опасным видам загрязнения в АЗРФ относятся загрязнение нефтью и нефтепродуктами, химическое загрязнение тяжелыми металлами, стойкими органическими загрязнителями (СОЗ), твердыми отходами, а также радиационное загрязнение. Местные и региональные источники загрязнения СОЗ оказывают серьезное влияние на здоровье представителей малых народностей, основой рациона питания которых являются богатые жирами пищевые продукты животного происхождения. Источники радиоактивного загрязнения сконцентрированы в Западной Арктике в местах базирования морского флота, а также на участках побережья, где использовались радиоизотопные термоэлектрические генераторы.
В «горячих точках» АЗРФ выделены приоритетные экологические проблемы, обусловленные большим числом факторов негативных воздействий, которые имеют экологическое и социально-экономическое измерения [3]. В список приоритетных факторов для идентификации экологических проблем включены [4]:
по проблеме «Загрязнение окружающей среды»: химическое загрязнение (соединения серы и азота, стойкие органические загрязнители, тяжелые металлы), радиоактивное загрязнение, нефтяное загрязнение, накопление твердых отходов;
по проблеме «Деградация земель и нарушение условий землепользования»: нарушение земель горными разработками, механическое нарушение почв и грунтов, механическое воздействие на морские берега;
по проблеме «Негативные последствия и угрозы происходящих глобальных изменений климата»: таяние льдов, деградация вечной мерзлоты, отступание берегов, динамика ландшафтов;
по проблеме «Ухудшение среды обитания коренного населения АЗРФ и условий их традиционного природопользования»: загрязнение вод, подрыв ресурсного потенциала, разрушение и сокращение традиционных видов деятельности;
по проблеме «Изменение биоразнообразия и сокращение запасов биоресурсов»: трансформация экосистем, утрата экосистем.
Указанные выше факторы имеют разные масштабы воздействия на арктическую природную среду, население и хозяйство — локальный, региональный и трансграничный. Локальное воздействие проявляется в пределах земель поселений, промышленности, энергетики и обороны. Правовой режим этих земель допускает образование отходов, их утилизацию, предусматривает осуществление компенсационных, восстановительных и защитных природоохранных мероприятий, других мер безопасности, в том числе, связанных с изменением природно-климатических условий. Региональное воздействие связано с импактным загрязнением (нарушением) земель на ограниченных пространствах природных территорий, расположенных вне населенных пунктов и земель промышленности и обороны. Правовой режим природных территорий не предусматривает организованное загрязнение (нарушение) и включает систему мер по охране природной среды и ее восстановлению. Трансграничное воздействие связано с последствиями фонового загрязнения окружающей среды. Устранение трансграничного воздействия возможно только совместными усилиями и целенаправленными мерами, принимаемыми на межрегиональном, национальном и международном уровнях.
В докладе [1] представлены данные о крупных объектах НЭУ и плохом состоянии окружающей среды в ряде регионов (Кемеровская, Томская, Самарская, Иркутская, Волгоградская, Свердловская, Оренбургская, Нижегородская и другие области). Так, например, в г. Чапаевск (Самарская область), который является центром производства химических удобрений и пестицидов, зарегистрировано широкомасштабное загрязнение диоксинами и другими стойкими органическими загрязнителями воды и донных отложений реки Чапаевки, а также почв. Уровень смертности в Чапаевске на 30-35% выше, чем в среднем по Самарской области, а младенческая смертность превышает средний показатель на 30-50%.
Во многих районах России накопилось большое количество радиоактивных отходов. Наибольшая их концентрация отмечается в пределах и вокруг трех крупнейших российских предприятий по переработке ядерного оружия и радиоактивных химических соединений ( «Маяк» на восточном Урале, Сибирский химический комбинат в Томске, горно-химический комбинат в окрестностях Красноярска), где отходы хранятся в открытых бассейнах и подземных резервуарах. Аналогичные проблемы, оставшиеся в наследство от прошлого, связаны с выведенными из эксплуатации предприятиями и объектами инфраструктуры ВМФ [5].
Многие крупные объекты НЭУ создают экологическую и социальную напряженность в регионах, вызывая озабоченность у широкой общественности и являются предметом обсуждения на различных научных форумах и межведомственных совещаниях органов исполнительной власти. Однако у государства не было эффективных инструментов оценки и выработки мер по ликвидации объектов НЭУ.
В рамках реализации ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» в 2006 г. и последующие годы были проведены работы по теме «Прединвестиционные исследования и разработка пилотных проектов по снижению уровня природно-техногенных рисков и приведению в безопасное состояние особо ценных природных территорий». В результате созданы реестры природных территорий, загрязненных и нарушенных в результате прошлой хозяйственной деятельности, а также предложены пилотные проекты по снижению уровня природно-техногенных рисков и приведению в безопасное состояние особо ценных природных территорий [6,7,8].
В качестве примера рассмотрим состояние объектов накопленного экологического ущерба, расположенных на ценных природных территориях, в водных объектах и промышленных районах.
Лесной массив «Бузулукский бор» (Оренбургская и Самарская области) имеет большое историческое, культурное и научно-познавательное значение. В бору расположены памятники истории и культуры, памятники природы, особо ценные лесные насаждения. Большую угрозу для бора представляют находящиеся на его территории законсервированные скважины. В 1960-х годах на территории бора пробурено и впоследствии законсервировано около 200 нефтяных и газовых скважин. Так как пробуренные скважины продолжают оставаться в консервации более 40 лет, оборудование стареет, и на части скважин отмечаются нефтегазопроявления.
По данным инвентаризации, проведенной с участием Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», общественных организаций водопользователей и природоохранных организаций, на водных объектах, расположенных на территории 27 приволжских субъектов Российской Федерации, обнаружены сотни брошенных и затонувших судов и других крупногабаритных объектов, создающих угрозу окружающей среде, включая объекты, выведенные из эксплуатации в первой половине ХХ столетия. Существует тенденция увеличения количества этих объектов в среднем на 10 процентов ежегодно.
Мероприятия по очистке акваторий проводятся в основном по решению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Наибольшее количество затонувшего и бесхозяйного имущества на водных объектах зафиксировано в Астраханской области (более 700).
В Иркутской области значимыми источниками техногенной ртути являются химические комбинаты «Усольехимпром» и «Саянскхимпром», использующие ртутный метод производства хлора и каустической соды. Цех ртутного электролиза действовал в Усолье с 1973 г по 1998 г, за это время в окружающую среду попало около полутора тысяч тонн ртути. Только в результате механических потерь на промплощадку предприятия сброшено более 550 тонн металлической ртути, которая с грунтовыми и паводковыми водами поступает в реку Ангару и далее в Братское водохранилище, при этом более 20 тонн ртути поступило в водоемы со сточными водами после их очистки. С загрязнением донных отложений коррелирует содержание ртути в рыбе и планктоне. Это привело к закрытию Балаганского рыбзавода.
В 2007 г. по инициативе Ростехнадзора было проведено межведомственное совещание по проблеме НЭУ, по итогам которого Иркутская область была выбрана в качестве пилотного региона для реализации отдельных мероприятий по ликвидации прошлого экологического ущерба в Российской Федерации.
В феврале 2008 г. на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации рассматривался вопрос о создании правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологического ущерба, связанного с хозяйственной деятельностью. Это знаковое событие обусловило плановую разработку системных проблем и бюджетное финансирование пилотных проектов.
В последние годы в Российской Федерации приняты важные документы, во многом определяющие социально-экономическое развитие страны, в том числе ее государственную экологическую политику: Указ Президента РФ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»; Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 год (КДР 2020) и др. Реализация положений указанных документов к 2020 году должна обеспечить решение амбициозных задач: снижение энергоёмкости ВВП не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г., а также уменьшение объемов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещения отходов к 2015 г. не менее чем на 20%.
В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственного управления и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, граждан и их объединений по сбалансированному развитию экономики и улучшению качества окружающей Президентом России утверждены 30.04.2012 года «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года».
Минприроды России планирует осуществить программу реформ в сфере управления охраной окружающей среды. Так, предполагается осуществить: разработку новой идеологии государственного природоохранного регулирования; формирование новой нормативно-правовой базы в области государственного регулирования негативного воздействия на окружающую среду; разработку новых методов регулирования негативного воздействия на окружающую среду.
Важное место в новом подходе к экологической политике отведено вопросам ликвидации накопленного ущерба. Минприроды России провело инвентаризацию крупных очагов скопления отходов и зафиксировало порядка 200 «горячих» точек, требующих принятия решений по их ликвидации.
В рамках реализации подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан» в 2009-2013 гг. проведен комплекс работ по следующим мероприятиям:
«Оценка накопленного экологического ущерба в Арктической зоне Российской Федерации и обоснование мероприятий по его ликвидации и снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе и в районах российского присутствия на архипелаге Шпицберген»;
«Первоочередные мероприятия по очистке Арктической зоны Российской Федерации и районов российского присутствия на архипелаге Шпицберген от загрязнений».
Одной из наиболее острых экологических проблем арктического побережья России является устранение накопленного экологического ущерба после ликвидации крупнейшей базы военной полярной авиации в районе п. Амдерма. Поселок Амдерма находится на берегу Карского моря, при этом общий объем металлолома на территориях и объектах составил 114,3 тыс. т. [9]. Общая площадь загрязнения составляет 8244 га. Указанный объем металлолома разделен на 3 группы по степени сложности утилизации:
I группа — лом чёрных металлов, не требующий сплошной разделки (ориентировочное количество 7000 — 9000 т.). Этот лом представляет собой брошенную технику, бочкотару, обрезки труб, арматуры, станины станков и т. д., расположенные как на территории п. Амдерма, так и в его окрестностях.
II группа — металлолом в виде техники, оборудования, трубопроводов, требующий разделки (ориентировочное количество — 15000-20000 т.). Этот лом представляет собой дизель-генераторы, трубопроводы на открытых участках, тракторную технику.
III группа — лом в виде капитальных конструкций (ангары, склады, несущая арматура цехов, здания, топливные ёмкости) и затопленных плавсредств (ориентировочное количество — 73000-81000 т.).
Предложены производственно-логистические схемы выполнения работ в
п. Амдерма: 1) сбор и сортировка металлолома, перевалка его на плавсредства и транспортировка морским путем в г. Архангельск для последующей переработки;
2) сбор нефтепродуктов и других жидких токсичных веществ, удаление остатков этих веществ из резервуаров и емкостей, утилизация отходов;
3) сбор и доставка бытового и строительного мусора на специально оборудованный полигон ТБО.
В 2010 г начаты работы по очистке территории п. Амдерма от загрязнения за счет средств федерального бюджета.
По данным НО «ПОЛЯРНЫЙ ФОНД» в рамках участия в реализации указанных программных мероприятий в 2011 г на о. Врангеля (Чукотский автономный округ) собрано, компактировано и вывезено на материк морским путем 1350 стальных бочек массой 30 тонн, а также 500 необработанных 200-литровых бочек общим весом 11,5 тонн. В 2012 году выполнены работы по очистке загрязненных территорий и акваторий в районах российского присутствия на архипелаге Шпицберген: в п. Колсбей и п. Пирамида очищена территория двух нефтебаз; в п. Баренцбург произведены работы по подъему, демонтажу и утилизации трех барж с акватории порта.
В 2011 г. ФБГУ «Национальный парк „Русская Арктика“ начаты широкомасштабные работы по ликвидации накопленного экологического ущерба на загрязненных территориях островов архипелага Земля Франца – Иосифа» (Архангельская область). На территории ряда островов (о. Земля Александры, о. Греэм-Белл, о. Гофмана, о. Рудольфа, о. Хейса и о. Гукера) располагаются объекты, покинутые в результате свертывания военной и хозяйственной деятельности. К таким объектам относятся: брошенные склады ГСМ, свалки пустых бочек из-под ГСМ, брошенное имущество, строительный мусор. Общие объемы зафиксированного загрязнения (по результатам обследования СОПС МЭР и РАН) на островах архипелага Земля Франца-Иосифа составили: о. Земля Александры – 25761 т; о. Гукера — 1790 т; о. Греэм-Белл — 34961 т; о. Гофмана- 16100 т. Документировано 30 объектов накопленного экологического ущерба (горячих точек), где уровни загрязнения окружающей среды существенно превышают допустимые нормы. Для каждого объекта был составлен паспорт с указанием вида и объема загрязнения. Разработанной Программой работ предусматривается очистить островные территории от загрязнения к 2021 г. [12]:
Инвентаризация экологических «горячих точек» является приоритетом экологического партнерства стран, входящих в Арктический совет. В рамках программы AMAP (Arctic Monitoring and Assessment Program) Арктического совета в арктической зоне США, Канады, Норвегии и других стран выявлено более 2500 «горячих точек». В перечень «горячих точек» были включены как крупные, так и мелкие источники техногенного воздействия на арктическую природную среду и соответствующие загрязненные (нарушенные) территории и объекты.
Примером плодотворного сотрудничества заинтересованных сторон по решению проблемы НЭУ на региональном уровне с участием международных организаций является проект Финансовой экологической корпорации Северных стран (НЕФКО). Первый доклад НЕФКО «Предложения по экологически значимым инвестиционным проектам в российской части Баренцева региона» был подготовлен в 1995 году. В 2003 г. был представлен следующий доклад НЕФКО «Обновление перечня экологических „горячих точек“ в российской части Баренцева региона: предложения по экологически значимым инвестиционным проектам». В 2010 году были одобрены критерии и 8-шаговая процедура исключения «горячих точек». В российских субъектах Баренцева региона были созданы региональные группы по исключению «горячих точек» [10].
Вместе с тем имеется целый ряд институциональных и правовых пробелов, касающихся осуществления программных мероприятий и международных проектов, направленных на решение проблемы НЭУ на территории РФ:
в законодательстве РФ не определено понятие «накопленный экологический ущерб», не регламентированы вопросы ответственности за НЭУ;
не определены и нормативно не закреплены процедуры и методы выявления, учета и оценки НЭУ;
отсутствует порядок сбора и систематизации информации об объектах (источниках) НЭУ, территориях, загрязненных в результате НЭУ, уровнях загрязнения и масштабах НЭУ;
не предусмотрены механизмы экономического регулирования деятельности, связанной с решением проблемы НЭУ.
Проблема НЭУ затрагивает все хозяйственно освоенные районы России. Ее масштабы и глубина остаются недостаточно изученными. Многие из загрязненных территорий небезопасны и создают угрозу для здоровья населения и окружающей среды. В условиях, когда отсутствует система мер, направленных на решение проблемы НЭУ, общий уровень рисков, связанных с источниками НЭУ, растет.
К сферам, где разработка правового регулирования ответственности за «прошлый» экологический ущерб наиболее актуальна, можно отнести следующие:
- банкротства;
- приватизации (национализации) предприятий и иных объектов;
— существование заброшенных (неконтролируемых) свалок твердых отходов и действующих полигонов размещения отходов, не соответствующих экологическим требованиям;
- обращение с затопленными (неиспользуемыми) судами;
— ущерб, причиненный земельным ресурсам горнодобывающей деятельностью.
В США и европейских странах существуют сходные подходы к решению проблемы НЭУ, связанной с прошлой хозяйственной деятельностью. В Соединенных Штатах вопрос об ответственности за ущерб окружающей среде решается в рамках Закона о мерах по восстановлению окружающей среды, компенсации и ответственности, более известного как Закон о Суперфонде. Для реализации основной задачи Закона о Суперфонде — очистки мест размещения опасных веществ — предусматривается два механизма — обеспечение исполнения требований Закона и финансируемая фондом очистка загрязненных территорий. Для этого имеется Национальный план действий на случай чрезвычайной ситуации, который является обязательным нормативным документом, содержащим правила обследования и очистки загрязненного участка. Как показывает судебная практика США, правительство предъявляет иск на основании Закона о Суперфонде не всем, а лишь одному или нескольким загрязнителям, причем оно не обязано доказывать наличие умысла или неосторожности. Национальный план действий содержит упомянутый выше список загрязненных территорий, требующих очистки в первоочередном порядке.
Ключевые аспекты для европейских стран — те же, что и для американской модели управления нарушенными землями. Основные процедуры — это составление реестра нарушенных земель и решение вопросов финансирования их восстановления. Например, в Австрии принят специальный Закон об очистке загрязненных земельных участков. В Бельгии принят Декрет о восстановлении земель, в Дании — Закон о загрязненных земельных участках, в Германии — Федеральный закон о сохранении земель. В других европейских странах проблема прошлого экологического ущерба решается в рамках законодательства об отходах, земельного и водного законодательства.
Регулятивный подход к решению проблемы НЭУ в России должен быть практичным и экономически эффективным. Любая комплексная система решения проблемы НЭУ, включая создание фонда целевых инвестиций, должна опираться на нормативную базу. В 2013 году Минприроды России приступило к подготовке такого законопроекта.
Мировая практика показывает приоритетность решения проблемы НЭУ, связанной с прошлой деятельностью, на уровне государства в ряде случаев. Государство берет на себя ответственность за ликвидацию бесхозяйных объектов НЭУ. В некоторых случаях государство сохраняет за собой ответственность за НЭУ после приватизации, и, спасая предприятия от банкротства или осуществляя их модернизацию в соответствии с политикой социально-экономического развития в виде реабилитационных мероприятий, направленных на решение проблемы. В ряде случаев государство осуществляет поддержку несостоятельных собственников, имеющих объекты НЭУ, в этом случае меры государственной поддержки спасают предприятия от банкротства. Наконец, нередко возникают ситуации, когда ответственность за НЭУ связана с объектами, собственником или оператором которых является само государство, и в этих случаях оно, безусловно, является ответственной стороной. Общей чертой, в большей или меньшей степени характерной для международного опыта, является разработка базы данных о случаях НЭУ, которая формируется в виде реестра загрязненных объектов.
В связи с большим числом объектов НЭУ, подлежащих ликвидации за счет средств федерального бюджета, рекомендуется использовать две процедуры: отбор пилотных регионов и отбор проектов.
Вполне очевидно, что в будущем государство вынуждено будет решать проблему НЭУ, связанную с прошлой хозяйственной и иной деятельностью, в плановом порядке, в том числе в рамках целевых бюджетных программ. Отбор регионов для государственной поддержки может проводиться на следующих критериях:
приоритетность региона в рамках федеральной политики (это может подтверждаться решениями Правительства РФ и других государственных органов);
доказательное подтверждение заинтересованности региона в реализации проекта (это могут быть региональные и муниципальные целевые программы, иные решения администраций, предусматривающие разработку проектной документации и участие в финансировании из региональных и местных бюджетов);
ситуация на территории региона, требующая неотложных/первоочередных мер по очистке от загрязнений (должны быть проведены прединвестиционные исследования, в результате которых определяются способы осуществления государственной поддержки путем создания необходимой институциональной среды, софинансирования, субсидирования инвестиций или прямых инвестиций из федерального бюджета);
заинтересованность частного сектора (собственники, другие заинтересованные организации должны подтвердить свое участие в проекте следующими способами: наличие разработанной проектно-сметной документации; определение существенного финансового вклада за счет собственных средств; опыт сотрудничества и способность формировать необходимые государственно-частные партнерства);
финансовый потенциал и возможности для предоставления софинансирования (одним из основных инструментов отбора пилотных регионов должна быть оценка их возможности и согласия участвовать в софинансировании проектов/мероприятий);
потенциал для привлечения финансирования из других российских и международных источников;
потенциал партнеров по подготовке и реализации проекта. Определяется наличием у региональных организаций практического опыта выполнения соответствующих работ.
Отбор проектов для государственной поддержки подразумевает проведение нескольких этапов работ в рамках предплановой и прединвестиционной подготовки. Первый этап — в виду большого количества объектов НЭУ проводится первичный отбор проектов – кандидатов, который осуществляется на местах. На втором этапе отбор проектов осуществляется по критериям их соответствия приоритетам федеральной политики в области ликвидации НЭУ. На третьем этапе осуществляется технико-экономическая оценка отобранных проектов. Сведения о прошедших эту стадию и не прошедших данную процедуру проектов (с причинами отказа) доводятся до сведения организаций-заявителей. Существующие лучшие практики предусматривают использование заданных критериев и системы бальной оценки проектов-кандидатов для государственной поддержки. Наиболее распространенные критерии отбора проектов-кандидатов: экологическая целесообразность, экономическая эффективность, наличие у организации-заявителя свободных средств для финансирования своей доли затрат, техническая осуществимость, измеряемость и качество работ, готовность проектной документации, мультипликативность результата. Процедура бальной оценки, как правило, определяется соответствующим методическим документом.
В 2013 году Минприроды России приступило к формированию программы “Ликвидация накопленного экологического ущерба» на период до 2025 г., целью которой является восстановление нарушенных природных систем, ранее подвергшихся негативному антропогенному и техногенному воздействию в результате прошлой хозяйственной деятельности. В связи с этим в федеральных органах рассматривается вопрос о предоставлении субсидий субъектам Российской Федерации на проведение работ по ликвидации накопленного экологического ущерба и экологической реабилитации территорий. Также прорабатывается механизм предоставления субсидий хозяйствующим субъектам на возмещение части затрат, произведенных в рамках реализации предварительно отобранных проектов по ликвидации накопленного экологического ущерба. Эти меры ориентированы на последовательное и эффективное решение проблемы НЭУ в России.
В работе [11], выполненной Советом по изучению производительных сил Минэкономразвития России и Российской академии наук (СОПС МЭР и РАН), проведена приоритезация экологических проектов по ликвидации НЭУ в АЗРФ с целью их возможной реализации в рамках программы «Ликвидация накопленного экологического ущерба». Оценка приоритетности реализации экологических проектов дана по следующим критериям.
Критерий 1 — ценность природной территории, на которой расположен объект НЭУ:
расположение на особо охраняемой природной территории – 5 баллов;
расположение в прибрежной акватории и водоохраной зоне морского водного объекта, защита от загрязнения которого является приоритетной задачей РФ в соответствии с международными обязательствами – 4 балла;
расположение в водоохраной зоне водотока, впадающего в море – 3 балла,
расположение на объектах водного и лесного фондов в пределах арктической природной территории – 2 балла;
расположение на землях промышленности и иного целевого использования в пределах арктической природной территории – 1 балл;
расположение за пределами арктической природной территории — 0 баллов.
Арктическая природная территория (АПТ) представлена на островах Северного Ледовитого океана (СЛО) арктическими пустынями, а на побережье арктических морей — тундровой и лесотундровой растительностью. К АПТ также отнесены морские водные объекты бассейна СЛО, включая Белое море, Обскую губу, Енисейский залив, а также морские пространства Берингова пролива и северной части Берингова моря, которые имеют интенсивный водообмен с Чукотским морем. Там где равнинные тундры отсутствуют (баренцевоморское побережье) или их повсеместное распространение связано с высотной поясностью или суровостью континентального климата границы АПТ определяются с учетом экспозиции горных склонов по водоразделам малых рек, впадающих в арктические моря. Такие водоразделы четко выделены в рельефе Кольского и Чукотского полуострова, относительно которых поверхностный сток направлен к северу и югу. В этом случае к АПТ относятся водосборные площади, в пределах которых сток рек ориентирован на север непосредственно в моря СЛО. В Центральной Сибири АПТ определяется по формам рельефа. Граница АПТ в этой части определяется по переходу от прибрежной равнины к горным массивам, простирающих на сотни и тысячи километров вглубь материка.
Ландшафты, экосистемы АПТ отличаются от ландшафтов, экосистем субарктической территории высокими значениями коэффициента уникальности биоразнообразия, слабой устойчивостью к климатическим изменениям и сопутствующим им изменениям абиотических факторов среды. Поэтому ликвидация объектов НЭУ на АПТ является приоритетной задачей.
Критерий 2 – расположение объекта НЭУ на землях поселений и воздействие на окружающую среду:
объект НЭУ нарушает условия жизнедеятельности населения и оказывает негативное импактное воздействие на ценные природные территории (объекты), расположенные за пределами селитебной территории – 3 балла;
объект НЭУ локализован в пределах селитебной территории и нарушает условия жизнедеятельности – 2 балла;
объект НЭУ оказывает негативное воздействие на окружающую среду без ущерба населению – 1 балл;
объект НЭУ локализован в пределах земель промышленности и иного специального землепользования и не оказывает сверхнормативного воздействия на окружающую среду – 0 баллов.
Результаты приоритезации проектов по ликвидации НЭУ в АЗРФ для принятия решений о их первоочередной реализации представлены в таблице.
Таблица — Приоритезация проектов по ликвидации объектов НЭУ в АЗРФ
№ пп.
Наименование проекта
Ценность территории, баллы
Воздействие на население, баллы
Оценка, баллы
1
Ликвидация прошлого экологического ущерба на территории МО «Поселок Амдерма»
4
3
7
2
Ликвидация прошлого экологического ущерба, связанного с размещением несанкционированных свалок судов вдоль побережья Кольского залива
4
3
7
3
Утилизация опасных отходов с территории городского поселения Диксон
4
3
7
4
Ликвидация накопленного экологического ущерба на острове Белый
5
1
6
5
«Ликвидация накопленного экологического ущерба на острове Врангель»
5
1
6
6
Утилизация опасных отходов с территории поселка Хатанга и прилегающих территорий Таймырского муниципального района
3
3
6
7
Ликвидация нефтяного загрязнения в водоохраной зоне ручья Кузнецов
3
3
6
8
Ликвидация загрязнения нефтепродуктами земель водоохранной зоны реки Северная Двина в районе н.п. Красное
4
1
5
9
Ликвидация накопленного экологического ущерба на территории бывшей лесоперевалочной базы г. Лабытнанги»
3
2
5
10
Инвентаризация накопленного экологического ущерба, Ликвидация источников загрязнения, реабилитация территории Певекского ГОК комбината рудника «Валькумей»
4
1
5
11
Очистка от бочкотары территории Чукотского, Провиденского, Иульнского, Анадырского муниципальных районов
3
2
5
12
Рекультивация отходов бывшего Иультинского олово-вольфрамового горно-обогатительного комбината
2
1
3
13
Консервация хвостохранилища Депутатского ГОК
2
1
3
14
Ликвидация хвостохранилища Куларской золотоизвлекательной фабрики
2
1
3
15
Ликвидация упраздненного поселения Нумги
1
0
1
16
Ликвидация прошлого экологического ущерба (база геологов в районе станции «110 км ж.-д. Чум-Лабытнанги»)
1
0
1
Таким образом, процедура приоритезации экологических проектов может рассматриваться как эффективный инструмент обоснования и реализации целевой программы, направленной на восстановление нарушенных природных систем в результате прошлой хозяйственной деятельности.
Весьма остро стоит вопрос оценки и ликвидации НЭУ и для южных регионов России, особенно это актуально для новых субъектов РФ – Республики Крым и г. Севастополь.
Крым характеризуется большим разнообразием природных условий и ландшафтов. В 20-ом столетии на всей территории Крыма происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов. Развивались промышленность, сельское хозяйство и транспорт, а рекреационные нагрузки на ландшафты, особенно Южного берега Крыма, составляли в прошлые годы до 10 млн. человек. В последние два десятилетия эти процессы замедлились, но оставили после себя наследие в виде значительного НЭУ и угроз для окружающей среды и здоровья населения, включая значительное количество бесхозяйных объектов и брошенных территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии.
Проблема накопленного экологического ущерба на территории Крыма и г. Севастополя локализована в экологических «горячих точках», где ситуация с НЭУ в последние годы не улучшалась, а ухудшалась. Принимаемые меры охватывают в основном объекты действующих производств и не рассматривают брошенные и бесхозяйные объекты, участки загрязнения, в том числе на территории бывших военных баз.
На территории Крыма в 2012 году накопленный объем твердых бытовых отходов составил 559643,1 т, что в процентном отношении к 2011 году составил 119%. Значительные объемы отходов накоплены на объектах горнодобывающей промышленности (ОАО «Камыш-Бурунский ЖРК»), энергетики (ООО «КрымТЭЦ», Камыш-Бурунская ТЭЦ), химической промышленности (ЧАО «Крымский ТИТАН», ПАО «Крымский содовый завод», ГП Сакский химзавод, ПАО «Бром»), гальванического производства (ПАО Завод «Вымпел», ОАО «Судостроительный завод „Залив“).
Общее количество предприятий, на которых образуются отходы, составляет 442 единицы. Имеется также около 260 несанкционированных сельских свалок.
В 2012 году образование отходов по видам экономической деятельности составило: сельское хозяйство — 5,3% (196,9 тыс. т); добывающая промышленность — 0,7% (26,1 тыс. т); перерабатывающая промышленность — 80,7% (2996,3 тыс. т); другие виды деятельности и домохозяйства — по 6,4% (235,1 тыс. т и 236,0 тыс. т соответственно).
Тенденция увеличения объемов образования и размещения отходов производства и потребления является крайне негативной. Из 28 полигонов для захоронения бытовых отходов только 9 полигонов имеют запас проектной мощности, причем 3 из них заполнены более чем на 90%. Особенно неудовлетворительное состояние мест удаления отходов наблюдается в городах Симферополе, Судаке, Феодосии, Керчи, Старый Крым, пгт. Коктебель, пгт. Багерово, пгт. Октябрьское, пгт. Азовское.
Одной из проблем является переработка и утилизация ранее накопленных промышленных отходов 4 класса опасности — фосфогипса, железного купороса, шлама черного, жидких стоков (ЧАО «Крымский ТИТАН»), промышленных отходов производства кальцинированной соды (ОАО «Крымский содовый завод»), шламов (ОАО «Бром»).
Остаются неутилизированными 30 т непригодных пестицидов в Симферопольском, Красноперекопском и Бахчисарайском районах.
На территории Крыма находятся критические объекты НЭУ, представляющие наибольшую опасность для окружающей среды, в том числе:
шламонакопитель сернокислотного производства ( «Крымский Титан» -70 млн. м³ кислых стоков);
склады ядохимикатов, являющиеся источником химической угрозы населению и экосистеме Крыма;
река Победная в Джанкойском районе, экосистема которой уничтожена отходами птицефабрики;
два крупных шламонакопителя (Нижне- и Верхне-Чурбашское) в г. Керчь, которые создают экологическую угрозу для городской среды и морской экосистемы Черного моря.
В Крыму имеется многочисленные объекты оборонного значения с признаками НЭУ, включая бывшие базы военного морского флота и военной авиации, бывшие склады ГСМ и нефтехранилища, затонувшие корабли, техногенные свалки и др.
В настоящее время нет комплексных оценок величины и последствий проблемы НЭУ на территории Крыма и г. Севастополя. Последствия данной проблемы для окружающей среды и здоровья населения не имеют надлежащего документального подтверждения.
Актуальными на территории Крыма и г. Севастополя являются аспекты: установление вреда окружающей среде, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью (при отсутствии собственника); определение ответственности действующих предприятий за решение проблемы НЭУ (с учетом принципа «загрязнитель платит») и планирование работ по экологическому восстановлению нарушенных свойств и характеристик окружающей среды в пределах селитебных территорий, рекреационных зон и других ценных природных объектов для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и создания благоприятной и безопасной среды для населения.
Для принятия стратегических решений на федеральном уровне по решению проблемы НЭУ на территории Республики Крым и г. Севастополь необходимо провести работы по инвентаризации объектов экологического ущерба, образовавшихся в результате прошлой экономической и военной деятельности, а также разработать проект Программы по ликвидации накопленного экологического ущерба, включая определение очередности мер, выбор методов и технологий, обоснование затрат и источников финансирования.
Представленный анализ состояния проблемы НЭУ и имеющихся практик показывает также и необходимость разработки и принятия на федеральном уровне нового методического документа, который последовательно рассматривает весь спектр решения проблемы, включая проведение инвентаризации объектов НЭУ, обоснования и реализации экологических проектов с учетом природных и экологических условий регионов России.
Источники
Доклад Всемирного банка «Ответственность за прошлый экологический ущерб в Российской Федерации». 2007. – 52 с.
Проектный документ ЮНЕП-ГЭФ «Российская Федерация – Поддержка Национального плана действий по защите арктической морской среды». Номер Проекта: GF/2732 – 03 – 4694. 2005.
Диагностический анализ состояния окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации (Расширенное резюме). – Отв. редактор Б.А. Моргунов. Гордеев В. В., Данилов А. И., Евсеев А. В., Кочемасов Ю. В. и др. – M.: Научный мир, 2011. – 200 с.
Кочемасов Ю. В. Причинно-следственный анализ экологических проблем АЗРФ и анализ мнений заинтересованных сторон. В кн.: Диагностический анализ состояния окружающей среды Арктической зоны Российской Федерации. Ред. Моргунов Б. А. М, Научный мир, 2011. с. 145-167.
A., V. Kulik and V. F. Menshikov,» Development of a Plan of Priority Measures for Handling Radioactive Wastes and Nuclear Materials in the Russian Arctic Coastal Zone» ACOPS, Moscow, 2002.
Отчет «Подготовка аналитического доклада на основе ситуационного анализа о состоянии защищенности особо ценных природных территорий Российской Федерации от угроз техногенного и природного характера. Разработка пилотного проекта по снижению уровня природно-техногенных рисков и приведению в безопасное состояние особо ценной природной территории». Институт географии РАН, 2006.
Отчет «Разработка методических рекомендаций и демонстрационных (пилотных) проектов по приведению в безопасное состояние особо ценных природных территорий, объектов лесного, водного и земельного фондов, подверженных опасным природным явлениям и техногенным воздействиям». АНО «Агентство системного анализа природных рисков». 2007.
Отчет «Разработка на принципах проектного финансирования детализированных пилотных проектов по приведению в безопасное состояние природных территорий, объектов лесного, водного и земельного фондов, подверженных опасным природным явлениям и техногенным воздействиям». АНО «Агентство системного анализа природных рисков». 2007.
Отчет «Оценка накопленного экологического ущерба и инвентаризация источников загрязнения в арктическом регионе России. ФГУП НИЦ „ЭКОБЕЗОПАСНОСТЬ“. 2009.
Оценка доклада по «горячим точкам» Баренцева региона. Отчет. Часть II – Выводы и рекомендации. Акваплан-нива. Отчет для НЕФКО/БФГТ, 2013. 41 стр.
Отчет «Оценка накопленного экологического ущерба в Арктической зоне Российской Федерации и обоснование мероприятий по его ликвидации и снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе и в районах российского присутствия на архипелаге Шпицберген». СОПС МЭР и РАН. 2009.
Земля Франца-Иосифа, экспедиции СОПС (том 1). М., «Граница», 2014 г.