Международно-правовая база для обеспечения Прав Человека на Воду и эффективного управления трансграничными водотоками; её возможное использование для решения проблем водоснабжения Крыма.
А.А. Максимов
Эксперт ООН (1976-2011г.г.)
Заслуженный метеоролог РФ
Введение
До воссоединения Крыма с Россией, Украина, как и в эпоху СССР, обеспечивала до 85% водоснабжения Крыма через идущий от Днепра Северо-Крымский канал.
Нехватка воды в Крыму, возникшая из-за перекрытия канала, по имеющейся информации, привела, в частности, к тому, что Республика, потеряла до 120 тыс. гектаров с/х культур; в 2014г. погиб почти весь посев риса. Ущерб от этого оценивается в 5 миллиардов рублей. Это также означает потерю работы для 180 тысяч жителей региона, которые заняты в этой отрасли, что составляет 18% от всех работающих на экономику региона. Наносится ущерб и другим отраслям экономики и социальной сфере Крыма.
Грубым нарушением морально-этических норм цивилизованного общества являются целенаправленные действия Украинской стороны по ликвидации водозабора в Северо-Крымский канал с целью прекращения доступа к воде из Днепра для миллионов людей Крыма. Вода необходима для их жизнеобеспечения и поддержания здоровья. Неприемлемым и необъяснимым с точки зрения указанных норм является не имеющий аналогов в современных межстрановых водных отношениях холостой сброс воды в Чёрное море, вместо продолжения поставки воды на согласованных условиях в Крым по Северо-Крымскому каналу. С точки зрения международного права, вероятно, такие действия Киева могут быть объяснены только средневековым законом вендетты (кровной местью) за стремление народа Крыма к воссоединению с исторической родиной.
В этой связи, естественно, возникают вопросы о соответствии таких недружественных действий властей Украины основополагающим положениям и рекомендациям ключевых документов ООН в отношении прав на воду как одного из основных прав человека.
Также важно оценить соответствие указанной позиции Украины положениям ключевых Конвенций в области трансграничных вод, другим нормам международного водного права, а также обязательствам страны в данной области, в частности, по достижению Целей Развития Тысячелетия ООН в области водоснабжения и санитарии.
Необходимо также оценить правомерность и обоснованность позиции Украины по этим вопросам с точки зрения международного опыта решения схожих проблем. Ниже представлен краткий анализ положения дел в этой области.
1. Важнейшие общепринятые правила поведения государств при обеспечении права на воду как одного из основных прав человека.
1.1. Ключевая роль системы ООН в продвижении права на воду, как важнейшего условия для жизнеобеспечения и достоинства людей.
Концепция базовых потребностей в воде для удовлетворения основных нужд человека была впервые выдвинута на Конференции ООН по водным ресурсам в г. Мар-дель-Плата, Аргентина в 1977 году.
В Программе действий Международной Конференции по народонаселению и развитию в 1994 году государства заявили, что все люди имеют право на достаточный жизненный уровень для себя и своих семей, включая достаточное обеспечение продуктами питания, одеждой, жильём, водой и санитарными услугами. Конференция ООН по населённым пунктам (Хабитат) в 1996 году подтвердила, что вода и санитарные услуги являются частью права людей на достаточный жизненный уровень.
Право на воду признаётся и в региональных декларациях. Например, Совет Европы в 2001 году рекомендовал включить в Европейскую Хартию по Водным Ресурсам положение о том, что у каждого человека есть право на достаточное количество воды для удовлетворения его основных нужд. Аналогичные региональные декларации приняты и в других регионах мира.
На фоне нарастающего глобального кризиса с пресной водой, мировое сообщество уже в полной мере осознало, что доступ к безопасной пресной воде и санитарным услугам должен рассматриваться в контексте прав человека. О таком доступе прямо говорится, в частности, в Конвенции о правах ребёнка (1989г.), Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации против женщин (1979г.) и в Конвенции о правах инвалидов (2006г.).
Указанные декларации, конвенции и положения «мягкого права» подчёркивают единодушное мнение мирового сообщества о важности Права на Воду, как одного из основных Прав Человека.
В 2002 году Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам определил право на воду как обеспечение каждому человеку «достаточного количества безвредной и доступной в экономическом и физическом плане воды для удовлетворения его личных и бытовых потребностей». Комитет подчеркнул, что право на воду является частью права на достаточный жизненный уровень, а также права на достаточное питание, жилище и одежду.
Выводы и рекомендации указанного Комитета ООН были подтверждены Генеральной Ассамблеей ООН, которая 28 июля 2010 года приняла специальную резолюцию. В ней признаётся доступ к чистой воде и санитарии в качестве одного из основных прав человека, За неё проголосовало 122 государства, в то время как воздержалось 41 государство, среди которых были США, Украина и некоторые страны ЕС.
1.2. Международный мониторинг соблюдения Прав Человека на Воду.
За осуществлением основных договоров ООН по правам человека наблюдают комитеты, состоящие из независимых экспертов. В частности, это: относится Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет ООН против пыток, Комитет ООН по правам ребёнка. Несколько этих комитетов располагают механизмами для рассмотрения индивидуальных жалоб.
В ООН используют также специальные механизмы по правам человека, предназначенные для решения проблем, вызывающих обеспокоенность, по всему миру. В своей резолюции 7/22 Совет ООН по правам человека учредил мандат независимого эксперта по вопросу о правозащитных обязательствах, связанных с доступом к безопасной питьевой воде и санитарным услугам, который готовит доклады на эту тему.
Следует подчеркнуть, что по указанным направлениям защиты прав человека ООН в разные годы были приняты соответствующие решения и конвенции, участниками которых Украина, как и другие страны, также является.
2. Возможности международного водного права как инструмента разрешения конфликтов при использовании трансграничных вод.
Сегодня 276 речных бассейнов на Земле, где проживает около 45% населения нашей планеты (по данным ЮНЕСКО и МБРР) [1], являются территориями, которые разделяются двумя или более странами. Даже при наличии самых сердечных отношений и тесного сотрудничества между странами-соседями возникают трудности по достижению взаимоприемлемых решений в управлении принадлежащих им трансграничных водных ресурсов.
2.1. «Свободный рынок» как регулятор водных отношений.
Параллельно тому, как мировое сообщество нащупывает решения по спорным вопросам в области водных ресурсов, с конца ХХ века активизировались усилия по созданию торговой системы «свободного рынка» в области воды. Однако рыночные решения по установлению частной собственности и контроля над водными ресурсами сопряжены с большими опасностями. Мировой опыт показывает, что это – тупиковый путь. Объективным свидетельством этого являются данные ООН, согласно которым 90 процентов услуг в водном секторе в мире принадлежит государству [2]; [3].
Необходимо развитие международного права, которое страны в рамках системы ООН и вне её постепенно наполняют новым содержанием, внедряя принципы, выработанные в течение многих веков использования водных ресурсов для нужд людей.
При этом следует подчеркнуть, что, даже начиная военные действия, страны признают для себя жизненную важность водных ресурсов. Например, многие войны ХХ века свидетельствуют о том, что водохозяйственные сооружения сохраняются не разрушенными в результате боевых действий. Например, в трёх известных войнах между Индией и Пакистаном вода могла бы быть использована обеими сторонами как сильное оружие. Но обе стороны не только отказались от этого тупикового варианта, но они даже в условиях, когда, как говорится, пули летали над головами, пунктуально выполняли соглашение о совместном использовании воды. Мелкие нарушения, перерастающие в полномасштабные войны, характерны для долины реки Иордан, начиная с 1920-х годов, были характерны для отношений Израиля и соседних арабских стран. Однако, в целом, нельзя сказать, что эти войны и нарушения были нацелены на нарушение поставки воды.
Западные страны сейчас активно продвигают рынок воды для внедрения в развивающихся странах и странах СНГ, несмотря на то, что мировой опыт свидетельствует о безальтернативности ключевой роли государства в этой области. В реальности, эта модель не работает – об этом свидетельствует мировой опыт, прежде всего, опыт ООН [2]; [3].
Кроме негативного мирового опыта, выявляются другие объективные факторы, не позволяющие внедрять инструмент рынка при распределении воды. Вода не признаёт границ и по этой причине над ней невозможно установить контроль никаким обособленным объектом. Для того, чтобы рынок мог существовать, должны быть определены ясные права собственности на тот или иной товар. Права должны быть установлены до того, как начинать торговать этим товаром. Однако как можно определить собственника ресурса, который убывает и прибывает, по мере того, как он перетекает из одной страны в другую?
Проблемы управления водными ресурсами в бассейне реки Нил подтверждают невозможность рыночных отношений при использовании трансграничных вод. Речная система Нила сформирована слиянием на территории Судана двух основных притоков – Белого Нила и Голубого Нила. В бассейне Нила расположены девять стран Африки. Голубой Нил формирует сток на территории Эфиопии, затем, после слияния с Белым Нилом в Судане, следует далее в Египет.
Эфиопия расположена в верховьях Голубого Нила, где формируется основная часть его стока. Поэтому можно было бы предположить, что правительство Эфиопии находится в выгодной ситуации и может делать всё что угодно с Голубым Нилом. Может построить, например, плотину и ГЭС или создавать ирригационные системы. Однако Эфиопия слишком бедная страна, для того, чтобы найти у себя необходимые средства для создания указанной инфраструктуры.
Что касается Египта, его позиция заключается в том, что должно превалировать абсолютное право целостности реки. Следуя этому принципу, Эфиопия не должна делать ничего такого, что могло бы негативно отразиться на количестве и качестве воды, которая поступает в Египет со стоком Нила. Однако такое требование лишает Эфиопию какой бы то ни было возможности развивать своё сельское хозяйство и обрекает страну на постоянную зависимость от предоставления внешней помощи, чтобы избежать массового голода.
Однако можно понять обеспокоенность и Египта: в исторической перспективе положение с продовольствием в этой стране трагично. За последние 25 лет население Египта удвоилось: в 2012г. достигло 85 млн. человек. В стране физически не хватает воды для решения продовольственной проблемы. Возобновляемые водные ресурсы страны, по последним данным, составляют 66 км³. Из них 65,5 км³ - приток Нила из-за рубежа, при фактическом отсутствии осадков. Водозабор на нужды страны – 56,4 км³/год [4].
По указанным причинам Египет вынужден импортировать более 10 млн. тонн зерна [5]. Иначе – голод и депопуляция страны [6]. Проблема усугубляется ростом цен на мировом рынке продовольствия.
Такие примеры трагического развития водохозяйственной ситуации для многих стран можно продолжать. Поэтому не случайно на крупнейших перекрёстках мира ответственные международные организации и страны в один голос подчёркивают необходимость внедрения комплексного бассейнового подхода к управлению водой (в том числе, в трансграничных бассейнах). Этот подход, предполагающий целостное видение проблем в бассейне, является единственным средством смягчения нарастающей нехватки воды в мире в условиях продолжения роста населения.
2.2. Правила совместного и справедливого использования воды.
Мировой опыт свидетельствует о том, что решение проблем нехватки воды находится не в создании водных рынков, а в укреплении, объединении и выполнении правил совместного и справедливого их использования. Эти правила отражены в положениях обычного международного права (customary international law), основанных на обычном праве (customary law) и обычной, привычной для нормального общения практике.
К настоящему времени получило хорошее развитие обычное международное право, которое определяет права стран при управлении трансграничными пресными водами. Это право развивается в процессе выдвижения претензий и ответных претензий. В них страны ссылаются на правовые нормы для установления их прав. Все страны едины в том, что только прибрежные страны, т.е. страны, по территории которых, или по границе которых протекает река, обладают любым законным правом, не считая соглашения об использовании воды в реке. Однако кроме указанных, существуют ещё два типа выдвигаемых международных претензий. Страны, расположенные в верховьях трансграничной реки, основывают свои претензии на абсолютном территориальном суверенитете, что обычно означает их претензию на право делать с водой всё, что они считают нужным, вне зависимости от того, как их действия отразится на других прибрежных странах. Это принцип, например, активно внедряет Китай, что вызывает недовольство стран – соседей, расположенных в низовьях трансграничных рек. С другой стороны, страны, расположенные в низовьях, обычно выдвигают претензии об абсолютной целостности реки, настаивая на том, что страны, расположенные в верховьях реки, не должны делать ничего такого, что негативно сказывается на количестве и качестве текущей воды. Эта проблема является острой, например, для современных отношений Таджикистана, Киргизии (они расположены в верховьях рек Сыр-Дарья и Аму-Дарья ) и Узбекистана (расположен в низовьях этих рек). Проблема усугубляется стремлением США и Евросоюза внедрить в этих странах так называемые «Дублинские принципы» управления водой, иными словами, убедить страны верховий продавать воду Узбекистану, который, в противовес такому подходу, настаивает на принципе «абсолютной целостности реки».
2.3. Концепция справедливого использования.
Обычно, решение указанных противоречий в процессе предъявления странами претензий и контрпретензий находят в концепции, известной как справедливое использование. Это означает, что каждая прибрежная страна признаёт право других использовать воду из общего источника. В то же время, существует обязательство обеспечивать такой порядок, при котором одна прибрежная страна осуществляет водопользование, не создавая необоснованные помехи для схожего водопользования других стран, расположенных внизу по течению реки. В соответствии с этим принципом, страны обычно совместно решают, сколько воды отводится одному или другому государству, ориентируясь на более или менее объективные стандарты, такие как исторический опыт водопользования или площади земель, которые предполагается обводнить в каждой стране. Страны также принимают во внимание «объективные» факторы, такие как потребность воды для удовлетворения нужд растущего населения.
2.4. Уникальная природа воды.
Журнал «The Economist» от 08.02.1986 г. писал, что «если вы можете приватизировать воду, тогда вы сможете приватизировать все, что угодно», имея в виду важность воды для самой жизни.
Применение обычного права (customary law) позволяет достичь того, на что не способен рынок. А именно: обычное право признаёт уникальную природу воды. Вместо попыток определить, кто «владеет» той или иной частью реки, обычное право устанавливает набор правил для её совместного использования.
Конечно, существуют, по меньшей мере, две проблемы, связанные с этим видом неформального права. Прежде всего, принцип обычного права является слишком размытым для того, чтобы определить «справедливую» долю страны. Во-вторых, отсутствует нейтральный путь для того, чтобы претворить в жизнь положения этого закона. Так что, когда происходят нарушения, к сожалению, часто единственным «спасительным» выходом для решения проблемы остаются законы средневековой вендетты (кровная месть).
Но эти проблемы являются просто частью естественного пути развития любой формы обычного права. На каком-то этапе «созревшие» правила должны быть положены на бумагу и кодифицированы. Действительно, страны заключили сотни соглашений в попытке определить, что же является справедливым совместным использованием конкретного водного пути. Международное сообщество сделало большой и важный скачок вперёд, когда ООН в 1997 году одобрила Конвенцию по ненавигационному использованию международных водотоков. Она ратифицирована и вступила в силу 17 августа 2014 года. Несомненно, эта Конвенция является ключевым законодательным документом, регулирующим водопользование трансграничными пресными водами. Конвенция сформулировала систему стандартов для кодификации правил справедливого использования. При этом Конвенция основывается на огромном списке факторов – от географических особенностей и экологических требований, до экономической ценности существующего и потенциального совместного использования водотоков. Целью Конвенции является оказание помощи арбитражным и судейским органам определить, что такое «справедливое» совместное использование (“equitable” sharing), которое не следует смешивать с понятием «равная доля» или «равное участие» (equal shares).
Тема справедливого совместного использования получила дальнейшее развитие в рамках
подготовительного процесса к Конференции ООН по устойчивому развитию, Рио-де-Жанейро, 2012г. (Рио+20), а также периода после Рио+20, подтвердившей объективное наличие в мире проблем, связанных с «зелёным ростом» и «устойчивым развитием» (проблемы нищеты, экологии, изменения климата и нехватки природных ресурсов, включая водные ресурсы). Например, Международная Конференция: “Переплетение интересов при обеспечении водной, энергетической и продовольственной безопасности в контексте зелёного роста», Бонн, ФРГ, 16-18 ноября 2011г. [7] Международной Конференции: “The Water, Energy and Food Security Nexus – Solutions for a Green Economy”, Bonn, Germany, 16-18 November, 2011. приняла важные рекомендации, посвящённые трансграничным водотокам. Конференция акцентировала необходимость скорейшей ратификации Конвенции ООН 1997 года по ненавигационному использованию трансграничных водотоков и расширения понимания «совместного использования водных ресурсов, с целью справедливого распределения выгод между всеми заинтересованными сторонами». Другими словами, она призвала рассматривать трансграничный водоток как целостную природную и водохозяйственную систему, функционирующую на благо всех стран бассейна водотока.
Являясь в указанном смысле рамочным документом (это подчеркнули ЮНЕСКО и МБРР в совместной работе: “Sharing Water, Sharing Benefits: Working Towards Effective Transboundary Water Resources Management”, UNESCO, Paris, 2010), [1], Конвенция ООН 1997 года, тем не менее, содержит важную правовую базу для продвижения комплексного подхода в управлении трансграничными водами. Эта база детализируется и внедряется на местах. Примером тому может быть использование положений Конвенции при разработке проектов соглашений межгосударственного водохозяйственного сотрудничества в странах Центральной Азии – бывших республиках СССР. Такое использование положений Конвенции ООН 1997г., например, подчёркнуто в докладе Ю. Рысбекова: «О двух «водных» Конвенциях ООН», представленном на Международной конференции "Навстречу 6-му Всемирному Водному Форуму - совместные действия в направлении водной безопасности", 12-13 мая 2011 г., Ташкент, Узбекистан. [8].
2.5. Опыт некоторых многовековых цивилизаций в водном сотрудничестве.
К сожалению, в зарубежных исследованиях не так часто можно встретить углублённый анализ позитивных примеров развития водных отношений в трансграничных бассейнах. В этой связи может быть весьма полезным опыт взаимодействия Индии и Китая в бассейне реки Брахмапутра. Ниже весьма кратко изложены события последних лет.
По протяжённости и стоку Брахмапутра – одна из выдающихся рек на Земле. В верховьях она пересекает территорию Тибета в Китае, затем резко поворачивает на юг, протекая по территории северо-востока Индии и по территории Бангладеш, впадая на юге в Бенгальский Залив. Эти три страны разделяют водные ресурсы Брахмапутры. Они являются первой, второй и седьмой по численности населения страной мира. Все три страны испытывают острую нехватку воды. Также во всех этих странах существует огромный спрос на электроэнергию.
Существует вероятность возникновения серьёзных конфликтов из-за активного гидростроительства в бассейнах трансграничных водотоков, где Китай является несомненным лидером.
Ухудшение водохозяйственной обстановки на северо-востоке Индии (из-за политики Китая в бассейне реки Брахмапутры) вынуждает руководство Индии активизировать поиски путей решения этой проблемы.
Руководство Индии, используя многовековую мудрость своего народа, стремится не обострять двусторонние отношения с Китаем, приветствует даже маленькие шажки Китайской стороны в решении проблемы, ссылается на исторический опыт добрососедского сотрудничества, с тем, чтобы побудить партнёра к более активному сотрудничеству.
Показательным примером такой политики являются контакты руководства двух стран в последние годы, которые СМИ ряда стран даже оценили как «прорыв» в отношениях Китая и Индии. Об этом, например, свидетельствует выступление главы правительства Индии М. Сингха перед слушателями Высшей Партшколы ЦК КПК 24 октября 2013г. Акцентируя выступление на проблемах развития, где обе страны могли бы объединять усилия и дополнять друг друга, М. Сингх заявил, что две страны должны быть неравнодушными к интересам каждой из них и их суверенитету, не медлить с принятием мер по решению имеющихся пограничных проблем, включая трансграничные реки [9]. Memorandum of Understanding between the Ministry of Water Resources, the Republic of India and the Ministry of Water Resources, the People’s Republic of China on Strengthening Cooperation on Trans-border Rivers, October 23, 2013
М. Сингх подчеркнул уникальность отношений между Индией и Китаем, как многовековых древних цивилизаций, каждая из которых развивается своим собственным путём и оказывает воздействие на глобальную экономику (Китай - в перерабатывающей промышленности, Индия – в секторе услуг). Базируясь на этой уникальности, он пригласил китайских инвесторов к реализации индийских планов развития инфраструктуры стоимостью 1 триллион долларов в течение следующих пяти лет.
Это предложение имеет непосредственное отношение к водному сектору Индии. Страна на данном этапе развития принимает решительные меры по обеспечению своего более чем миллиардного населения и экономики услугами в водном секторе.
3. Водохозяйственная система бассейна Днепра.
3.1. Некоторые гидрологические характеристики бассейна Днепра.
Днепр — самая большая река Украины и по своей водности занимает третье место в Европе (после Дуная и Волги). Ее протяженность по фарватеру — 2180 км, а площадь водосбора составляет 503 тыс. км2.
Истоки реки Днепр находятся в заболоченных местах Валдайской возвышенности России. После пересечения территории Белоруссии, в среднем и нижнем течении, Днепр протекает по территории Украины. Здесь он вбирает сток большого количества других рек и речек. В бассейне Среднего и Нижнего Днепра насчитывается 1392 реки длиной более 10км. и 13 197 - менее 10 км. Всего в пределах Украины речная сеть бассейна Днепра насчитывает 1923 реки длиной более 10 км и 18 493 реки меньшей длины, а общая их длина составляет 104 576 км. [10].
Среднемноголетний сток Днепра (в устье) составляет 53,5 куб. км. Формируется сток в основном в верхней части Днепра (до Киева). Ниже Киева Днепр имеет незначительную приточность, составляющую 19% стока всей реки [11]. По другим данным, на территорию Украины поступает 85 % стока с соседних территорий и только 15 % представляют сток рек республики [10]. Местный сток реки Днепр и ее основных притоков Припяти и Десны формируется за счет выпадения атмосферных осадков, в том числе талых вод, составляющих около 70 % годового стока. Таким образом, водность Днепра почти полностью зависит от количества выпадающих осадков.
3.2. Инфраструктура для регулирования стока Днепра.
Колебания расходов воды в Днепре в течение всего года и объемов годового стока потребовало проведения крупномасштабных гидротехнических работ по его регулированию. Были созданы комплексные гидроузлы, включая ГЭС, способные, во-первых, защитить население и инфраструктуру от наводнений, во-вторых, обеспечить бесперебойное водоснабжение и электроснабжение городов, промышленности и сельского хозяйства на протяжении года независимо от капризов погоды.
Необходимость проведения работ по регулированию стока диктовалась также тем, что днепровские пороги в русле реки всегда тормозили развитие судоходства, которое даже в многоводные годы здесь прекращалось в июле — августе, а в маловодные — почти не осуществлялось.
В 1932 г. была введена в эксплуатацию Днепрогэс у г. Запорожья, её мощность составила 558 тыс. кВт. Подпор от плотины распространился до г. Днепропетровска, перекрыв при этом порожистый участок в русле реки, обеспечив судоходные глубины более 3,6 м.
В 1953 г. составлен технико-экономический доклад о комплексном использовании водных ресурсов Днепра, в котором обоснована целесообразность создания каскада водохранилищ, имеющих многоцелевое назначение.
В 1956 г., в рамках реализации этой задачи была введена в эксплуатацию Каховская ГЭС, водохранилище которой предназначено для бесперебойного снабжения водой населения, промышленности, орошения земель южных областей республики (Крымской, Херсонской, Запорожской и Николаевской областей).
В 1963 г. введена в эксплуатацию Кременчугская ГЭС. Ее водохранилище по объему занимает в каскаде второе место после Каховского водохранилища, а по полезной водоотдаче — первое. Создание этого водохранилища позволило защитить близлежащие города, села и сельхозугодия от затоплений, которые до этого часто повторялись в весеннее время.
В 1967 г. с целью развития гидроэнергетики и гарантированного водоснабжения г. Киева построен комплексный гидроузел, включая Киевскую ГЭС.
В 1976 г. введена в эксплуатацию последняя, шестая в каскаде — Каневская ГЭС. Ее водохранилище, так же как и введенная в 1964 г. в строй Днепродзержинская ГЭС, предназначена, в том числе, для создания сквозного глубоководного пути от Черного моря до реки Припять.
На базе днепровских водохранилищ создана обширная сеть оросительных систем, позволившая увеличить площадь орошаемых земель до 1,8 млн. га. В настоящее время орошается 1,5 млн. га засушливых земель [12]. В 60-70-е годы построено пять уникальных каналов — Северо-Крымский, Главный Каховский магистральный, Ингулецкий, Днепр—Донбасс, Днепр—Ингулец.
4. Перспективы восстановления водоснабжения Крыма по Северо-Крымскому каналу.
4.1. Водохозяйственная система, созданная на основе Северо-Крымского канала.
Крупнейшим среди отмеченных выше каналов является Северо-Крымский канал, имеющий огромное значение для экономики юга Украины и Крыма. Он подаёт воды Днепра в районы северного и восточного Крыма. Водозабор находится в Каховском водохранилище, откуда вода через Перекопский перешеек доходила до Керчи. Строительство начато в 1961году, а в 1963 году вода уже транспортировалась до Красноперекопска, в 1965 — до Джанкоя, в 1971 — в Керчь. Протяжённость 402,6 км; пропускная способность головного сооружения 294 м3/сек.
Для сравнения: В устье Днепра, которое начинается примерно в 100км. от водозабора Северо-Крымского канала, среднегодовой сток составляет 53,5 куб. км. в год, а средний годовой расход воды в устье - 1700 куб. м. в секунду.
Таким образом, при водозаборе Северо-Крымским каналом из Каховского водохранилища до 3 (трёх) кубокилометров воды в год (см. ниже), он оказывал очень незначительное влияние на водный режим в нижнем течении Днепра.
Первый участок канала (208,9 км) — самотёчный, на остальном протяжении — 4-ступенчатый машинный водоподъём (на 8; 25,7; 67 и 36 м).
По данным Управления Северо-Крымским каналом, в последние десятилетия посредством Северо-Крымского канала в Крым осуществлялась подача следующих объёмов воды:
1991 год: было подано 3046млн. куб.м. При этом 2530млн. куб. м. (83%) подано для целей орошения, а 516млн. куб. м. (17%) – на цели водоснабжения (включая непроизводительные потери).
2001 год: было подано 1388млн. куб.м. Из них 940млн. куб.м. (67,7%) подано для целей орошения, а 448млн. куб.м. (32,3%) – на цели водоснабжения (включая непроизводительные потери).
2013 год: было подано 1358млн. куб.м. Из них 950млн. куб.м. (70%) подано для целей орошения, а 408млн. куб.м. (30%) - на цели водоснабжения (включая непроизводительные потери).
2014 год (данные разных источников): подача воды в Крым по Северо-Крымскому каналу полностью прекращена.
Из вышеприведённых цифр следует, что с 1991г. по 2013г., несмотря на резкое сокращение общих объёмов подачи воды на полуостров по Северо-Крымскому каналу, практически не уменьшалось использование поставляемых вод на цели водоснабжения населения Крыма и другие бытовые нужды. Этот факт свидетельствует о важности вод Днепра, поставляемых по Северо-Крымскому каналу, не только для нужд сельского хозяйства, но, самое главное, для жизнеобеспечения и поддержания здоровья жителей Крыма.
Поэтому прекращение в 2014 году Украинской стороной подачи воды в Крым по Северо-Крымскому каналу, серьёзно ухудшившее доступ миллионов жителей Крыма к питьевой воде и санитарии, является нарушением основополагающих требований ООН в области обеспечения Прав Человека на Воду как одного из основных прав человека. В частности, Украина нарушила обязательства, принятые всеми членами ООН по достижению Целей Развития Тысячелетия ООН в области питьевого водоснабжения и санитарии. Вместо продолжения многолетних поставок воды в Крым по Северо-Крымскому каналу на согласованных условиях, Украинская сторона предпочла вхолостую сбрасывать эти воды в Чёрное море. С правовой точки зрения такой подход можно объяснить средневековыми законами кровной мести за стремление народов Крыма к воссоединению с исторической родиной.
4. 2. Сотрудничество в решении проблем Днепра в пост-Чернобыльский период.
4.2.1. Положение в бассейне Днепра после Чернобыля.
К сожалению, разрушение СССР и последствия аварии на Чернобыльской АЭС в 1986г., до настоящего времени не позволили реализовать указанные и другие научные разработки 1970-1980-х годов, направленные на рациональное использование и охрану водных ресурсов Днепра, включая развитие потенциала Северо-Крымского канала. Более того, социально-экономические и экологические условия в бассейне, как выше показано, усугубляются.
Выполнено большое количество национальных и международных исследований по оценке аварии на ЧАЭС и мерам по ликвидации её последствий. Благодаря титаническим усилиям всей, тогда ещё единой страны, в середине 1980-х годов удалось решить ряд неотложных, краткосрочных и среднесрочных задач по защите от губительного воздействия радионуклидного загрязнения населения, природной среды и экономики в районах Украины, Белоруссии и России, пострадавших от аварии на ЧАЭС и её последствий.
На международном уровне была также проявлена большая обеспокоенность и заинтересованность в решении чрезвычайно сложных проблем ликвидации последствий аварии на ЧАЭС. С участием международных партнёров разрабатывались различные планы, программы и проекты национального, регионального и международного масштаба, принимались многочисленные, убедительные резолюции и решения на самых высоких уровнях по принятию мер для реабилитации среды, охраны здоровья и минимизации ущерба. Однако, спустя четверть века со времени аварии, можно констатировать, что основная часть вышеуказанных планов, программ и проектов не была реализована. Об этом, в частности, свидетельствует анализ усилий, которые в те годы предпринимались по линии МАГАТЭ, ЮНЕСКО, ЮНИДО, и т.д.
4.2.2. Результаты совместных усилий приграничных стран и мирового сообщества, с целью решения водохозяйственных и экологических проблем в бассейне Днепра.
Вместе с тем, вероятно, глобальный характер бедствия в Чернобыле в 1986 году послужил толчком к тому, что в 1990-х годах бассейн Днепра привлёк внимание Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), которая в этот период организовала с участием ПРООН и Всемирного банка крупный международный проект «Глобальная Оценка Международных Вод» (GIWA). Бассейн реки Днепр был включён в число 55 трансграничных бассейнов по всему миру (включая крупные трансграничные морские экосистемы), где должен быть выполнен Трансграничный Диагностический Анализ (ТДА) социально-экономических и экологических условий, с целью выработки обоснования для принятия мер по повышению эффективности управления в этих бассейнах. [13]
В Проекте ТДА по бассейну Днепра изучены приоритетные социально-экономические и экологические проблемы, которые являются трансграничными по своей природе. В его рамках выполнен комплексный анализ физико-географических характеристик, социально-экономической ситуации, структуры водопользования и экологического состояния бассейна реки Днепр на территории трех стран – Республики Беларусь, Российской Федерации и Украины. ТДА является результатом совместной работы ведущих специалистов Украины, России и Белоруссии, а также экспертов некоторых других стран.
В ТДА бассейна Днепра содержится информация по широкому кругу показателей, характеризующих существующую ситуацию в бассейне, включая ресурсы, социально-экономические показатели, виды антропогенной нагрузки на окружающую среду бассейна Днепра и последствия аварии на Чернобыльской АЭС. Для выполнения анализа был использован подход, основанный на системе индикаторов, обеспеченных соответствующей фактической информацией и отражающих специфические особенности бассейна. Такая система индикаторов широко используется в мире в качестве инструмента мониторинга эффективности реализации Стратегической программы действий (СПД) и Национальных планов действий (НПД), которые, в соответствии с целями Проекта, должны быть разработаны на последующих этапах.
Наличие отмеченных выше острых водохозяйственных и природоохранных проблем в бассейне Днепра объективно требует от Украины, России и Белоруссии, разделяющих его водные ресурсы, отбросить политические разногласия. Они должны прислушаться к выстраданным многовековым опытом человечества принципам недавно вступившей в силу Конвенции ООН 1997 года о ненавигационном использовании международных водотоков и возобновить тесное сотрудничество в интересах своих народов и стран. Не будет преувеличением сказать, что ни в одном другом регионе мира не существует более благоприятной исторической, культурной, экономической и научно-технической базы для такого сотрудничества. Только на этом пути укрепления всестороннего, равноправного и взаимовыгодного сотрудничества трёх стран они могут быть спокойны за своё будущее.
В качестве важнейшего первого шага в этом направлении стало бы выполнение следующих приоритетных рекомендаций вышеназванного фундаментального исследования, выполненного экспертами Украины, России и Белоруссии под руководством ЮНЕП и ГЭФ (этот Фонд сформирован из средств МБРР, ПРООН и ЮНЕП):
1. Принятие Конвенции о рациональном использовании и охране водных ресурсов бассейна Днепра. Она могла бы стать, в развитие положений Конвенции ООН 1997г., международной правовой основой взаимоотношений между странами Бассейна в вопросах использования и охраны водных ресурсов Бассейна.
2. Укрепление (создание) бассейнового звена для решения задач рационального использования и охраны водных ресурсов, развития водохозяйственного комплекса в бассейне Днепра.
3. Создание международного Днепровского Бассейнового Совета как главного координирующего органа для подготовки и реализации Стратегического Плана Действий в бассейне реки Днепр.
4.2.3. Возможные пути взаимодействия с Украиной при решении водохозяйственных проблем Крыма.
Что касается других, более частных, хотя и злободневных на сегодня вопросов водопользования в бассейне Днепра, таких как возобновление и устойчивое функционирование Северо-Крымского канала, который исторически является неотъемлемой составной частью водохозяйственной системы бассейна Днепра, такие вопросы спокойно и компетентно могли бы быть решены в рамках претворения в жизнь вышеизложенных трёх пунктов взаимодействия стран бассейна.
Ниже представлена краткая характеристика некоторых таких предложений.
Предложение об аренде Россией Северо-Крымского канала.
На Конференции «Евразийский экономический союз: успехи и проблемы реализации», Симферополь, 18-19 ноября 2014г., [14] была представлена информация о предложении, согласно которому Россия могла бы арендовать Северо-Крымский канал на длительный срок. Однако далее было сказано, что это предложение было ранее отклонено в администрации президента П. Порошенко «по политическим соображениям».
Предложение о поставках днепровской воды в Крым в обмен на поставки газа из Крыма на Украину.
Предложение о немедленном начале переговоров с Украинской стороной о возобновлении функционирования Северо-Крымского канала, как это было до 2014 года. В случае неудачи таких переговоров – Москве рекомендуется принять политическое решение по перекрытию поставки газа из России на Украину. К сожалению, не имеется информации о деталях этого предложения.
Однако в этой связи следует отметить, что комплексный подход к управлению природными ресурсами при создании трансграничных водохозяйственных систем может предусматривать включение в повестку дня деятельности соответствующих бассейновых структур, переговоров по конкретным соглашениям и проектам, различные варианты совместного использования природных ресурсов в трансграничных бассейнах. Из крымских источников [15] известно, что за 2013 год на шельфе Черного моря было добыто 1,65 миллиарда кубометров газа. За отопительный сезон, забирающий львиную долю голубого топлива, крымчане сжигают максимум полтора миллиарда кубов. В весенне-летний сезон, когда потребление падает в два-три раза, газ закачивают в Глебовское подземное хранилище емкостью один миллиард кубов. Сейчас добывается шесть миллионов кубов в сутки (за год это 2,16 миллиарда), а в 2014-м благодаря новым одиннадцати скважинам выйдут на показатель в три миллиарда куб. м. в год. Поскольку в настоящее время газ не поставляется на материк, объем добычи покрывает потребности Крыма. Что касается будущего, Крым — уникальная зона, где перспективные запасы природного газа оцениваются в 1,5–3,2 триллиона куб. метров.
В связи с изложенной информацией, может быть польза от переговоров на эту тему, учитывая остроту проблемы воды в Крыму и объективную заинтересованность Украины в поставках газа из Крыма. В похожей ситуации оказалась Индия, из-за активного гидростроительства Китая в верховьях реки Брахмапутры. Об этом выше кратко сказано. В рамках таких переговоров по газу из Крыма для Украины и по воде Днепра для нужд Крыма могли бы быть также согласованы взаимоприемлемые финансовые условия, учитывающие коренные интересы обеих Сторон и не имеющие ничего общего с узкоэгоистическими отношениями условного «рынка воды». Необходимость такого взаимодействия ещё недавно единого народа имеет объективный характер и будет на пользу всем.
Поэтому в рамках переговорного процесса нормальной мировой практике (см. выше, параграф 2.2) отвечало бы выдвижение претензий Сторон и ответных претензий. Итогом может стать принятие взаимоприемлемого решения. Только нельзя стоять на месте - ждать, когда созреют «политические условия».
Предложение о направлении иска в Международный суд ООН (МС) о нарушении права жителей Крыма на воду, как одного из Основных Прав Человека.
Право Человека на Воду было сформулировано в 2002 году Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам. Оно определяется как обеспечение каждому человеку «достаточного количества безвредной и доступной в экономическом и физическом плане воды для удовлетворения его личных и бытовых потребностей». Комитет подчеркнул, что право на воду является частью права на достаточный жизненный уровень, а также права на достаточное питание, жилище и одежду. Кроме того, Комитет подчеркнул, что право на воду неразрывно связано с правом на здоровье, достаточное жилище и питание.
Указанные решения Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам, как уже выше отмечалось, были подтверждены Генеральной Ассамблеей ООН, которая на своём 64 заседании 28 июля 2010 года приняла резолюцию (документ A/64/L.63/REV.1). За принятие этой Резолюции, в которой признаётся доступ к чистой воде и санитарии в качестве одного из основных прав человека, проголосовало 122 государства – членов ООН. Никто не выступил против её принятия, в то время как воздержалось 41 государство, среди которых были США, Украина и некоторые страны ЕС. Трудно предвосхитить решение Международного Суда по данному вопросу, однако если он будет рассматривать иск, то это будет происходить при наличии непростой для Суда правовой коллизии: возможно ли принять по Крыму решение, очень похожее на то, какое было принято в 2010 году по Косово?
Обращение России в Совет ООН по правам человека о подготовке доклада о нарушении Прав Человека на Воду в Крыму.
Возможно, одновременно с предъявлением указанного выше иска в МС ООН, Россия могла бы обратиться в Совет ООН по правам человека с просьбой направить в Крым независимого эксперта по вопросу о правозащитных обязательствах, связанных с доступом к безопасной питьевой воде и санитарным услугам. Цель – подготовка доклада по данному вопросу.
Предложение Украины о поставках воды в Крым по цене 0,84 долл. за 1 куб. м. Предложение поставки «технической воды» из Днепра в Крым по Северо-Крымскому каналу, взяв за основу «среднеевропейскую рыночную цену в 1 Евро за 1 куб. м. воды». Днепровскую воду предлагается продавать Крыму по цене 0,84 доллара за 1 куб. м. https://lenta.ru/news/2014/11/13/water/ 13 ноября 2014г. [16].
А) По-видимому, руководителю Херсонской области, озвучившему такие условия, предоставили не вполне надёжную информацию. Не существует указанной «среднеевропейской цены», как не существует и реального «рынка воды» в Европе. По этому поводу следующее недвусмысленное положение содержится в Преамбуле Рамочной Водной Директивы Евросоюза: «Вода, в отличие от других продуктов, не является коммерческим товаром, а представляет собой наследие Европы, с которым обязаны бережно обращаться, сохранять и защищать от любых посягательств».
Что касается рынка воды, по определению, требующего её приватизации, принципиальные трудности её внедрения (некоторые из них изложены в настоящей записке), подтверждаются объективными данными ООН. В частности, в настоящее время оказание 80% услуг в водном секторе Европы принадлежит государству, в США – 86%, а в среднем по миру – 90 процентов этих услуг предоставляется государством. Такое соотношение сохранится, как минимум, до 2030 года. [2]; [3].
Б) Требует разъяснения термин «техническая вода», которая, якобы, подавалась ранее по Северо-Крымскому каналу. Такое разъяснение необходимо, чтобы определить, какую цену платить за эти поставки воды. В мировой водохозяйственной практике подразделяются три основных видов водопользования и водопотребления. Их доля в общем водопотреблении следующая (2000г.):
а) Водопотребление в сельском хозяйстве – 69%;
б) Коммунальное водопотребление – 10%;
в) Промышленное водопотребление (в том числе, в энергетике) – 21%.
В) По данным Всемирного банка [17] - его публикация: “Evolution of Integrated Approaches to Water Resources Management in Europe and the United States. SomeLessons from Experience”, April, 2006, в США и в Европе поставки воды для нужд сельского хозяйства практически бесплатны. Исключение, по данным МБРР, составляют Нидерланды и Австрия, хотя более поздние публикации на эту тему [18] приводят данные о полностью бесплатных поставках воды для нужд сельского хозяйства в этих регионах.
В этой связи внимание обращается на провал политики Евросоюза по достижению одной из основных целей Рамочной Водной Директивы ЕС – принять меры в странах – членах, по внедрению до 2010 года надёжных ценовых стимулов для снижения водопотребления, которые отражали бы «реальные затраты на предоставление услуг водного сектора». Эта цель должна быть достигнута, прежде всего, посредством повышения тарифов в области воды. Однако страны ЕС так и не рискнули реализовать такую политику.
Г) Похожая ситуация сложилась в Европе и в других видах водопользования и водопотребления. Налоги и сборы в коммунальном секторе, по имеющейся информации, также могут колебаться от 0,15 евро за 1 куб. м. (в Голландии) до 0,85 евро (в Дании) – при эксплуатации подземных вод в обеих странах. [19]. В некоторых районах Британии платежи достигают 3,5 евро за 1 куб. м. воды. При этом следует обратить внимание на следующие обстоятельства:
- В Голландии и Дании, кроме того, что эксплуатируются, в основном, подземные воды, плата осуществляется за водоподготовку и её доставку до конечного потребителя (за воду из крана);
- В процессе фискального планирования в этих странах предполагается предоставление различных льгот, таких как льготы отраслям промышленности для увеличения эффективности их производства, учёт местных особенностей, и т.д. Это приводит к тому, что создание налоговой базы, стимулирующей эффективное водопользование (с точки зрения перекладывания расходов за водные услуги на потребителей), становится иллюзией. Иными словами, вышеуказанные плановые цифры не достигаются.
- Что касается Британии, там ситуация с платежами в коммунальном водоснабжении и водоотведении также неоднозначная, несмотря на то, что в конце 1980-х годов Британию представляли форпостом успешной приватизации в водном секторе и повышения эффективности обслуживания потребителей. Можно предположить, что указанные выше платежи в 3,5 евро за 1 куб. м. в некоторых районах Британии связаны с тем, что в 1995 году, из-за поразившей центральные районы страны (графство Йоркшир) засухи, воду для жителей региона пришлось возить бочками за сотни километров в течение всего лета.
В Британии выявились значительные недостатки частного управления водой, одним из которых стало то, что прибыли частных компаний оставались высокими в этих тяжёлых для потребителей условиях. Более того, не оправдались широко разрекламированные заявления об увеличении частных инвестиций в водный сектор страны.
Например, в Англии и Уэльсе в 90-х годах свыше 30% воды, направляемой потребителям, терялось на протечки из водопроводной сети. В конечном итоге, за это расплачивались водопотребители. Положение не улучшилось и в настоящее время [20] (Доклад Национальной счетной палаты Британии, 2007 г. NAO report “OFWAT - meeting the demand for water”), 2007г. Это связано с чрезвычайным старением водной инфраструктуры в Британии. Ее обновление требует капиталовложений в объеме 228 млрд. фунтов, которые частный сектор не смог обеспечить в течение 20 лет.
Другая проблема. Около 20% из 54 млн. водопотребителей в Англии и Уэльсе не в состоянии оплачивать счета за водоснабжение и канализацию, в то время как чистая прибыль частных компаний по оперативным расходам превышает 30% [21] (Доклад Национального совета потребителей, 2003 г.).
В итоге, следует признать, что при расчете стоимости поставки «технической воды» в Крым не может быть аргументом ни показатель 3,5 евро за 1 куб.м. воды, ни другие европейские показатели стоимости воды.
В Британском и мировом экспертном сообществе выполнен детальный анализ указанных и многих других недостатков в водном секторе этой страны. Может представлять интерес, например, следующая, на наш взгляд, убедительная публикация: D. Hall and E. Lobina “From a private past to a public future? - the problems of water in England and Wales”, 2007. PSIRU, Business School, University of Greenwich. [22].
Проблемы, схожие с вышеназванными, характерны и для других регионов мира. Например, в регионе Ближнего Востока и Северной Африки на орошение используется 85% наличной воды – больше, чем средний расход по миру, см. выше. Всемирно известный Международный Институт по Управлению Водой (IWMI), выполняющий фундаментальные исследования по заказам ФАО, в 2012 году в своём исследовании, посвящённом проблеме оплаты водных услуг потребителями в сельском хозяйстве, пришёл к выводу, что, «вне зависимости от тарифов на воду, устанавливаемым для потребителей и вне зависимости от того, как эти тарифы оплачиваются на практике, абсолютно ясно, что платежей за воду всегда недостаточно для того, чтобы покрыть административные расходы и расходы на поддержание инфраструктуры, даже если бы такие платежи, на самом деле, осуществлялись. Но, как известно, такие платежи не осуществляются. Этот вывод справедлив как по отношению к фермерам, работающим на полях, так и к общественным ирригационным системам.” [23].
Таким образом, из анализа вышеизложенного, а также многих других материалов, которые можно использовать для целей анализа, очевиден вывод, что нельзя ссылаться ни на европейский, ни на мировой опыт для обоснования предложенных Украинской стороной финансовых условий поставки в Крым днепровской воды по Северо-Крымскому каналу. Необходима организация деполитизированного, компетентного и взаимовыгодного сотрудничества по решению указанного вопроса.
Библиография: