(Комментарий Председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии, академика РАН Кашина Владимира Ивановича к проекту федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности»)
В Государственной Думе рассматривается проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Данный законопроект является одним из важнейших законопроектов в области земельных отношений и представляет собой, по сути, один из ключевых элементов земельной реформы.
Данный законопроект, в совокупности с законопроектом «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» коренным образом меняет Земельный кодекс, а, следовательно, и земельные отношения. При этом существенно трансформируются положения смежного законодательства, связанные, в частности, с имущественным оборотом природных ресурсов.
Целью рассматриваемой инициативы является упрощение порядка предоставления земельных участков, которое, по мнению разработчиков, будет способствовать развитию гражданского оборота земельных участков и значительному увеличению доходов соответствующих бюджетов.
Надо заметить, что любые глобальные изменения законодательства сразу вызывают неизбежные вопросы: чем они вызваны и для чего это необходимо?
В данном случае ответ очевиден – тот хаос, который царит сегодня в сфере земельных отношений, безусловно, нуждается в упорядочении. Причиной многих явлений в этой сфере традиционно принято считать несовершенство законодательства. Самое простое объяснение – никто не виноват, закон плохой.
Однако можно задать и другой вопрос: неужели действующий сегодня закон разрешает беспорядочную и зачастую незаконную застройку? Или нецелевое использование земель? Или, может быть, это закон предписывает чиновникам всячески препятствовать использованию земель добросовестными лицами, затягивая сроки рассмотрения и оформления соответствующей документации?
Совершенно очевидно, что корень беды не только в несовершенстве законов, но и в порочной правоприменительной практике.
В основе сегодняшней нездоровой ситуации, по нашему мнению, лежат отсутствие элементарного контроля и надзора в земельной сфере, а также изъяны системы управления земельными ресурсами, рассеянные по разным ведомствам. При этом каждое из них, по-видимому, имеет свою версию трактовки как земельного, так и гражданского законодательства.
Особенно больно эта ситуация бьет по нашим самым ценным землям, которые подлежат в соответствии с законом особой охране – землям сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, землям особо охраняемых территорий.
Вдумайтесь в эти цифры: с 1990 года посевные площади в России сократились на более чем 41 миллион га! Утрачено 91 млн. га пастбищных угодий. Усиливаются деградационные процессы: эрозия и опустынивание, закисление и заболачивание. Огромные площади земель закочкарены, почвы загрязняются тяжелыми металлами, радионуклидами. Валовый сбор зерна упал на 33 миллиона тонн, льна на 78 миллионов тонн, в 4 раза сократилась заготовка грубых и сочных кормов.
Результаты финансового контроля реализации государственных программ в сфере сельского хозяйства и рыболовства, в области природопользования и охраны окружающей среды свидетельствуют, что тенденция сокращения земель сельскохозяйственного назначения сохраняется.
По результатам проверки эффективности использования и законности распоряжения землями сельскохозяйственного назначения на территории, например, Московской области установлено, что с 1 января 2010 года по 1 января 2012 года площадь земель сельскохозяйственного назначения здесь сократилась на 72,3 тыс. гектаров (!). При этом условия для эффективного и целевого использования земель сельскохозяйственного назначения не созданы. Для производства сельскохозяйственной продукции используется чуть более 50% пашни.
К счастью, в последние два года ситуация, все-таки, меняется в лучшую сторону. Тем не менее, это не должно восприниматься, как возможность расслабиться, ослабить внимание к данным проблемам.
А сколько примеров произвольного «перекраивания» границ земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий ввиду того, что их границы не определены в достаточной степени точно и однозначно! Счетная палата Российской Федерации в своих отчетах по результатам контрольных мероприятий неоднократно указывала на необходимость обеспечения совместимости и сопоставимости данных государственного лесного реестра и государственного кадастра недвижимости, расхождения в сведениях которых относительно границ земель лесного фонда и лесных участков в их составе в настоящее время составляют сотни тысяч гектар. В отношении же значительного количества земель особо охраняемых природных территорий федерального значения и подавляющего большинства особо охраняемых природных территорий регионального значения вообще не осуществлялся кадастровый учет.
По мнению Комитета, никакие изменения земельных отношений не оправдывают ослабления правового режима земель, подлежащих особой охране, и не должны служить основанием для «амнистирования» многочисленных земельных правонарушений, связанных с использованием земель не по целевому назначению.
Вот чем надо было бы озаботиться при проведении земельной реформы. Вместо того чтобы позаботиться об эффективности землепользования, мы, тем временем, все больше упрощаем доступ к земельным ресурсам.
В этой связи представляется целесообразным рассмотреть вопрос о централизации функций управления земельными ресурсами в одном ведомстве, которое будет способным проводить единую политику и ставить единые приоритеты в поиске баланса между экономически эффективным и рациональным использованием земель, их охраной как ценнейшего природного ресурса.
Далее считаю необходимым заострить внимание на том, что реформы земельного законодательства имеют огромное влияние на лесные отношения.
К сожалению, при проведении земельной и градостроительной политики, реформировании законодательства, смежного с лесным, часто не учитывается специфика последнего.
Рассматриваемым законопроектом предлагается кардинально изменить один из «краеугольных камней» земельного и иного природоресурсного законодательства – понятие «земельный участок».
В соответствии с действующей редакцией статьи 111 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Законопроектом предлагается статью 111 ЗК РФ изложить в новой редакции, согласно которой земельным участком является недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить такую часть земной поверхности в качестве индивидуально определенной вещи.
Данное определение, по мнению Комитета, не вполне соответствует критериям ясности и определенности правовой нормы. Во-первых, действующее законодательство не дает ответа на вопрос, какие именно характеристики дают основания считать вещь индивидуально определенной.
Во-вторых, понятие недвижимой вещи (статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее – ГК РФ) определяется, в свою очередь, через понятие земельного участка. Таким образом, базовые понятия гражданского и земельного законодательства будут определены путем взаимных ссылок, что противоречит правилам законодательной техники.
В-третьих, новое определение земельного участка нивелирует специфику лесного участка как разновидности земельного, т.к. нарушается логика взаимосвязи лесного и земельного законодательства.
Далее. Законопроект дополняет Земельный кодекс РФ новой главой V1 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности», в которой объединяются нормы, регулирующие общие основания и порядок предоставления земельных участков на различных видах прав. При этом положения указанной главы не применяются к отношениям, связанным с арендой земельных участков в составе земель лесного фонда.
Действительно, в настоящее время особенности аренды земельных участков в составе земель лесного фонда урегулированы Лесным кодексом. Однако авторами законопроекта не учитывается, что в соответствии с лесным законодательством леса располагаются не только на землях лесного фонда, но также на землях иных категорий (в частности, на землях особо охраняемых природных территорий, землях обороны и безопасности, а также населенных пунктов (городские леса). В этой связи на указанных землях также формируются лесничества и лесопарки, проводится лесоустройство, проектируются лесные участки.
Таким образом, положения проектируемой законопроектом главы V1 не должны применяться к аренде лесных участков независимо от того, на землях какой категории они расположены.
Законопроект также дополняет Земельный кодекс новой главой, в соответствии с которой появляется возможность использования земель и земельных участков (в том числе и лесных), например, для целей проведения инженерных изысканий, ремонта линейных объектов; геологического изучения недр на основании разрешений органов государственной власти без предоставления соответствующих земельных участков и установления сервитута.
При этом необходимо отметить, что предусмотренная законопроектом возможность одностороннего прекращения действия таких разрешений уполномоченными органами государственной власти в случае предоставления земельных участков другим лицам недостаточно учитывает интересы хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по соответствующим разрешениям. В этой связи, в целях соблюдения баланса интересов всех участников соответствующих правоотношений, Комитет видит необходимым дополнительное обсуждение и доработку представленных формулировок.
Что касается использования лесных земель на основании разрешений, то должен быть решен вопрос, допускаются ли в таких случаях рубки лесных насаждений и кому принадлежит полученная древесина. В принятой в первом чтении редакции законопроекта этот вопрос упущен.
Таким образом, Комитет считает целесообразным предусмотреть в Лесном кодексе отдельную статью, регулирующую использование лесов для целей инженерных изысканий.
Далее считаю необходимым отметить следующее.
В настоящее время образование любых лесных участков осуществляется путем подготовки лесоустроительной проектной документации. Законопроектом изменяются подходы к проектированию лесных участков и установлению местоположения их границ при предоставлении таких участков для целей:
- использования лесов гражданами в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на праве безвозмездного пользования или в случае установления соответствующего сервитута;
- недропользования;
- строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений;
- строительства и эксплуатации линейных объектов;
- переработки древесины и иных лесных ресурсов.
В указанных случаях на соответствующие лесные участки распространяется вводимый законопроектом порядок образования земельных участков «путем подготовки проекта планировки территории и проекта межевания территории, а при отсутствии проекта межевания территории - схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности и земельным законодательством».
При этом не понятны критерии и логика формирования соответствующего перечня целей предоставления, т.к. исходя из требований лесного законодательства, часть из них предоставляется без торгов, а другая часть – только путем проведения торгов, часть предусматривает капитальное строительство, а часть такового не допускает.
Полагаем целесообразным исключить из законопроекта соответствующие изменения к статье 69 Лесного кодекса Российской Федерации.
Представляется крайне необоснованным и опасным с точки зрения возможных злоупотреблений в правоприменительной практике дополнение перечня делегируемых органам государственной власти субъектов РФ полномочий в области лесных отношений на землях лесного фонда «иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с законодательством собственником лесного участка».
По сути, проектируемая норма предусматривает возможность любого распоряжения такими лесными участками, включая перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. В настоящее время соответствующие решения может принимать только Правительство РФ. Принятие данного изменения дает субъектам РФ возможность осуществлять отчуждение земельных участков из состава земель лесного фонда после перевода этих участков в земли иных категорий. Данное изменение может привести к значительному сокращению площади лесного фонда, застройке бывших лесных земель, и как следствие, ухудшению экологической обстановки, особенно в регионах с высокой плотностью населения.
Предлагаем соответствующее положение законопроекта также исключить.
В заключение отмечу, что Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии поддержал принятие законопроекта в первом чтении при условии существенной доработки законопроекта ко второму чтению. Однако без смены парадигмы земельной реформы от градостроительной направленности к осознанию, прежде всего, экологической ценности земель, повышения качества управления земельными ресурсами и создания эффективного механизма земельного контроля нам не изменить ситуации никакими, даже самыми проработанными законами. Хаоса в земельных отношениях мы допустить не должны!