Рекомендации круглого стола на тему:
«Совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней»
Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, участники круглого стола отмечают следующее.
Россия относится к числу стран с богатейшими запасами драгоценных металлов и драгоценных камней, традиционно находится в первом ряду производителей драгоценных камней, золота и других драгметаллов, занимая ведущее место на мировом рынке.
Вместе с тем, дальнейшее развитие отрасли сдерживает ряд проблем. В числе этих проблем те, которые связанны с поисками, разведкой и добычей драгоценных металлов и драгоценных камней.
Особенностью минерально-сырьевой базы драгоценных металлов России является недостаточная изученность ее перспективных площадей, рудных полей и месторождений. При значительных прогнозных ресурсах в России увеличивается дефицит разведанных и подготовленных к освоению запасов, особенно легкообогатимых богатых руд.
В нераспределенном фонде недр практически не осталось разведанных многотоннажных золоторудных месторождений, кроме Сухого Лога (около 2,5 тыс. т золота) и Кючуса (около 200 т). На более пятидесяти месторождений, площадей, участков и рудопроявлений в Сибири и на Дальнем Востоке в настоящее время ведутся геологоразведочные работы в той или иной стадии, а также подготовка к эксплуатации.
Освоение многих из них сдерживается несколькими факторами. Прежде всего, сложными горно-геологическими и климатическими условиями расположения ряда объектов, что неминуемо ведет к затягиванию разведки и длительным срокам подготовки к разработке месторождений. Второе - общим ростом капитальных затрат на строительство обогатительных комплексов (оборудование, строительство сооружений и дорожной инфраструктуры), сложностью выполнения строительно-монтажных работ вместе с недостатком собственных свободных инвестиций. Третье - продолжительностью подбора оптимальных технологий переработки и обогащения труднообогатимых типов руд. Четвертое - неоправданно длительными сроками административного согласования проектов и получений десятков разрешений. Пятое - необходимостью обеспечения электросетевой и/или энергетической, транспортной инфраструктурой района возможной добычи золота. Шестое -нарастающим дефицитом квалифицированных специалистов. Комбинация этих факторов ведет к существенному затягиванию сроков первой выплавки металла.
Отсутствие дифференциации по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы - не стимулирует пользователей недр к вовлечению в эксплуатацию трудноизвлекаемых руд, месторождений с низким качеством запасов, а также находящихся в труднодоступных районах.
Значительные запасы драгоценных металлов сосредоточены в техногенных образованиях, сформированных при переработке товарной руды месторождений.
В связи с совершенствованием технологий обогащения и переработки полезных ископаемых, изменением цен на товарную продукцию, считавшиеся ранее некондиционными по содержанию полезных компонентов техногенные образования становятся рентабельными для повторной переработки и представляют промышленный интерес.
Вовлечение в переработку техногенного сырья позволяет обеспечить более полное использование невозобновляемых природных ресурсов, обеспечить сырьем незагруженные производственные мощности, освободить занимаемые земли.
Следует отметить, что Правительством Российской Федерации разработан законопроект «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств», которым предусматривается, что отходы горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств относятся к государственному фонду недр. При этом вопросы использования указанных отходов в целях добычи полезных ископаемых и полезных компонентов планируется вывести из-под законодательства об отходах производства и потребления, установить упрощенный порядок подсчета запасов полезных ископаемых и полезных компонентов в отходах горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств и их постановки на государственный учет. Однако, до настоящего времени указанный законопроект в Государственную Думу в установленном порядке не поступил.
Также, с целью рационального использования недр следует проводить переоценку запасов месторождений, утвержденных несколько десятилетий назад. Так на ряде медно-никелевых месторождений, отработка которых производится по кондициям 30-летней давности, доля попутных платиноидов в стоимости товарной продукции доходит до 40%, при этом, среднее содержание платиноидов фактически в 2 раза выше, чем принятые при утверждении кондиций. Переоценка запасов в современных экономических условиях на подобных месторождениях приведет к расширению сырьевой базы месторождений и как следствие к более полному использованию недр.
Что касается отнесения месторождений с запасами золота более 50 тонн к объектам федерального значения, то кроме проблемы привлечения иностранного инвестора к освоению таких месторождений, существует и другая проблема, с которой сталкивается государственная экспертиза запасов: искусственное занижение запасов на крупных месторождениях, принадлежащих компаниям с иностранным участием, с целью не достижения указанного лимита, а также искусственное разделение крупного месторождения на несколько мелких. Постановка остальных запасов на государственных учет оформляется в дальнейшем оперативными приростами по мере отработки части утвержденных запасов. Данный подход не позволяет оценить экономическую эффективность отработки всех запасов месторождения и как следствие не позволяет принять оптимальные параметры кондиций с целью обеспечения полноты использования недр.
Следующий блок проблем, касается правоотношений по обеспечению интересов государства и защите прав потребителей (отношения по государственному контролю, опробованию, клеймению и сертификации ценностей) и по поводу обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
Основу законодательного обеспечения в этой сфере составляет Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее — Закон № 41-ФЗ). Во исполнение этого закона были приняты многочисленные постановления Правительства Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации. В сфере регулирования обращения драгоценных металлов и драгоценных камней существует более 150 нормативных актов, которые так или иначе связаны с Законом № 41-ФЗ. Это, например, Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", Закон РФ от 07 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» и ряд других.
Анализ законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, а также правоприменительной практики, выявил в них определенные противоречия.
Так, Законом № 41-ФЗ предусмотрена с одной стороны обязательность аффинажа драгоценных металлов (статья 20), а с другой стороны позволяется использовать лом и отходы драгоценных металлов собственного производства, минуя аффинаж (статья 22), что вызывает необоснованные претензии правоохранительных органов к организациям, производящим изделия из драгоценных металлов.
В настоящее время правоприменители столкнулись с серьезной проблемой определения драгоценных камней.
До сих пор в торговых кругах и у ювелиров разных стран нет систематизированной классификации драгоценных камней. Драгоценность минералов по-разному определяется различными школами, сформировавшимися в рамках геммологических институтов и торговых организаций.
Так, например, обращение берилла не будет сопряжено с мерами государственного контроля за обращением драгоценных металлов и драгоценных камней по причине отсутствия наименования данного минерала в перечне драгоценных камней, в то время как некоторыми экспертами он признается полностью тождественным изумруду. Примером такой двойственности может служить корунд, разновидностью которого с разной степенью концентрации физических и химических признаков являются сапфир и рубин.
Нормы Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём, и финансированию терроризма» на сегодняшний день устанавливают жёсткие требования по обеспечению контрольных мероприятий при осуществлении любых сделок по купле-продаже ювелирных изделий, независимо это оптовая, розничная торговля, наличный расчёт или безналичный расчёт. Необходимо провести процедуры идентификации, анкетирования клиента, необходимо в строго определённой форме составить сообщение для Росфинмониторинга. На сегодняшний день ситуация сложилась так, что требование о такой идентификации всех покупателей ювелирных изделий приводит практически к полному неисполнению норм этого закона в розничной торговой сети.
Обоснованность требования о транспортировке ювелирных изделий в сопровождении вооруженной охраны находится под сомнением, поскольку данное требование фактически парализует интернет-торговлю ювелирными изделиями и увеличивает затраты производителей и торговцев.
Одним из сдерживающих факторов для развития ювелирной промышленности России является взимание налога на добавленную стоимость (далее - НДС) с золота, продаваемого в слитках. В мировой практике продажа золота в слитках не облагается НДС. Действующим законодательством предусмотрено освобождение от НДС при покупке золота только при использовании «металлических» счетов в банках, при продаже «физического» золота из банков физическим лицам взимается НДС со всей стоимости по установленной ставке.
Следует также пересмотреть огромный массив подзаконных актов, фактически оставшихся от нерыночного периода отечественной экономики. Все это, можно рассматривать как ухудшение конкурентного положения отечественных производителей относительно зарубежных производителей. Например, проблемы с таможенными правилами. Так, если таможенные процедуры за рубежом происходят в считанные дни, у наших товаропроизводителей на это уходят недели и месяцы.
Введение добровольности клеймения отечественных ювелирных изделий из серебра массой до 3-х грамм (такие изделия составляют более 38% от всего рынка отечественных изделий из серебра) позволит сэкономить для бизнеса расходы на оплату госпошлины за клеймение, повысит оборачиваемость денежных средств, сократит расходы государства на процедуру пробирного надзора за данной категорией изделий, высвободит дополнительные производственные мощности и штатные единицы для осуществления пробирных операций по другим категориям ювелирных изделий.
Необходимо повышать эффективность переработки сырья добываемого на территории Российской Федерации и тем самым способствовать повышению эффективность добывающей отрасли в целом, а также развивать собственную промышленную базу, делать наши услуги по переработке все более конкурентоспособными с использованием новейших технологических разработок. В настоящее время в России совокупная загрузка производственных мощностей аффинажных заводов не превышает 40% от их реальных возможностей. Что приводит к росту себестоимости переработки сырья, сокращению высокотехнологичных рабочих мест, недополученной прибыли и соответственно к снижению налоговых поступлений в бюджет Российской Федерации. Для качественного роста аффинажного производства необходимо: более подробно законодательно отрегулировать деятельность по производству драгоценных металлов, законодательно закрепить возможность использования в ювелирном производстве только сплавов, приобретенных на аффинажных предприятиях, которые изготавливаются по утвержденным стандартам, привлекать и обеспечивать свободное перемещение импортного сырья для производства драгоценных металлов на территорию Российской Федерации.
Эффективно повысить загрузку мощностей российских аффинажных предприятий возможно за счет привлечения потоков импортного сырья для производства драгоценных металлов. При этом наибольший интерес представляет вторичное сырьё, мировой рынок торговли которым значительно развит в настоящее время. Необходимость уплаты импортной пошлины полностью исключает экономическую возможность закупки зарубежного сырья в силу заградительного характера этой пошлины, отмена этих пошлин приведет к увеличению оборота драгоценных металлов, ввозимых на внутренний рынок.
По данным Росстата, ювелирный сектор произвел продукции на 61 миллиард рублей и при этом объём розничной торговли составил 163 миллиарда рублей, из них объём импорта 13 миллиардов рублей. Соответственно разница составляет около 90 миллиардов рублей. По экспертной информации до 50 процентов реализуемой в розничной торговли продукции является контрабандной или контрафактной. По оценке Росфинмониторинга около 60 процентов субъектов рынка подпадают под классификацию фирм однодневок. Оборот, который проходит через эти фирмы, составляет около 80 миллиардов рублей. Соответственно, это 50 процентов от всего денежного оборота, фиксированного Росмониторингом в этом сегменте рынка. Согласно данным ФТС России в 2013 году экспорт золотых ювелирных изделий за год увеличился более чем в шесть раз, с 2,2 тонн до 14 тонн, что говорит о том, что имеет место лжеэкспорт, либо на вывоз многократно предоставляются одни и те же изделия с целью незаконного возмещения НДС.
Многие из вышеназванных проблем решает проект федерального закона № 504864-6 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Законопроект предусматривает внесение изменений с целью совершенствования нормативной правовой базы регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней. Законопроектом будет восстановлен контроль за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней, однако осуществляться этот контроль будет в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Будут внесены изменения в Федеральные законы № 294-ФЗ, 41-ФЗ, 115-ФЗ, КоАП и Налоговый кодекс Российской Федерации, которые установят понятие федерального государственного пробирного надзора, отмену обязательности аффинажа лома и отходов при возможности их вторичного использования в собственном производстве и другие изменения. Предполагается установить режим постоянного государственного надзора на 11 аффинажных предприятиях и на 7 алмазодобывающих предприятиях. При этом контроль будет устанавливаться не на всём предприятии, а только на производственных объектах, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации. На данный момент проект федерального закона принят Государственной Думой Российской Федерации в I чтении.
Проанализировав проблемы нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, участники круглого стола р е к о м е н д у ю т:
1. Федеральному Собранию Российской Федерации:
1.1. Ускорить подготовку и принятие во втором чтении проекта федерального закона № 504864-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (о совершенствовании нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней), доработав его с учетом рекомендаций созданной рабочей группы Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.
1.2. Продолжить работу над проектом федерального закона № 429535-5 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и другие законодательные акты Российской Федерации» ко второму чтению с учетом разрешения добычи россыпного золота индивидуальным предпринимателям без права применения взрывных работ, машин и оборудования для горнодобывающей промышленности (кроме инструмента ручного горного) для направления на согласование в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.
1.3. Рекомендовать Комитету Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии создать рабочую группу по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней.
2. Правительству Российской Федерации:
2.1. Рассмотреть возможность внесения изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части установления дифференцированной налоговой ставки по налогу на добычу полезных ископаемых при добыче концентратов и других полупродуктов, содержащих драгоценные металлы и освобождения от уплаты НДС операций по продаже банками золотых слитков юридическим и физическим лицам.
2.2. Ускорить согласование федеральными органами исполнительной власти законопроекта «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях стимулирования использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств» и внести в Государственную Думу в установленном порядке.
2.3. Рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» в части освобождения от мер контроля сделок, осуществляемых по купле-продаже ювелирных изделий, если оплата производится по безналичному расчёту и установления минимального порога стоимости ювелирных изделий, при котором мероприятия контроля не требуются.
2.4. Рассмотреть возможность внесения изменений в нормативно-правовые акты Российской Федерации с целью упорядочивания понятий «драгоценные», «полудрагоценные» и «поделочные» камни.
2.5. Принять меры по усилению противодействия обороту контрабандной и контрафактной продукции из драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе рассмотреть вопрос о создании единого комплекса по принципу одного окна на базе специализированного таможенного поста для контроля и клеймения поступающих импортных изделий из драгоценных металлов.
2.6. Рассмотреть целесообразность принятия решения об отмене ввозных пошлин на вторичное сырье драгоценных металлов с целью загрузки аффинажных заводов.
2.7. Ускорить развитие геологоразведочных работ по наращиванию минерально-сырьевой базы драгоценных металлов.
2.8. Рассмотреть вопрос о введении в высших учебных заведениях научной специальности «Геммология» в рамках геологических дисциплин и выделению по ней бюджетных мест.
Председатель Комитета
Государственной Думы
по природным ресурсам,
природопользованию и экологии В.И.Кашин