Рекомендации «круглого стола» на тему: «О ходе реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года», 08.12.14г.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ШЕСТОГО СОЗЫВА

 КОМИТЕТ ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ, ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЮ И ЭКОЛОГИИ

«08» декабря 2014 г.                                                        Государственная Дума, зал № 830

 

Рекомендации «круглого стола» на тему: «О ходе реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года»

 Проведя с участием депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение проблем реализации Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, участники "круглого стола" отмечают следующее.

Россия обладает уникальным водно-ресурсным потенциалом - 1/5 общемировых ресурсов питьевой воды, что определяет ее особое место в мировом сообществе и одновременно налагает особую ответственность.

В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.

Для обеспечения безопасности поселений, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий от негативного воздействия вод возведено свыше 10 тыс. км дамб и других объектов инженерной защиты.

Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год.

В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды.

Свыше 90 процентов общего объема использования водных ресурсов приходится на тепловую и атомную энергетику (37 процентов), агропромышленный комплекс (24 процента), а также жилищно-коммунальное хозяйство (18 процентов), добывающую и обрабатывающую промышленность (12 процентов).

Вместе с тем проблемы нехватки воды и снижения ее качества не обошли и нашу страну. Серьезную озабоченность вызывает состояние оросительной системы России. Эффективность использования водных ресурсов в России в 2-3 раза ниже, чем в развитых странах. Все это свидетельствует о крайне нерациональном использовании водных ресурсов и необходимости изменения государственной политики в области мелиорации земель.

В силу ограниченности водных ресурсов и их уязвимости безопасное для жизни и здоровья человека водопользование может быть обеспечено только при условии разумного ограничения объемов забора воды из водных источников, равно как и сброса в них сточных вод и вредных веществ.

В этой связи очевидна острая необходимость в системном совершенствовании природоохранной политики, основным инструментом реализации которой, безусловно, является законодательство.

Водная стратегия Российской Федерации (далее - ВС РФ) разработана в целях водоресурсного обеспечения реализации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

ВС РФ определяет основные направления деятельности по развитию водохозяйственного комплекса России, обеспечивающего устойчивое водопользование, охрану водных объектов, защиту от негативного воздействия вод, а также по формированию и реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации в водоресурсной сфере.

Стратегия также закрепляет базовые принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов, предусматривает принятие и реализацию управленческих решений по сохранению водных экосистем, обеспечивающих наибольший социальный и экономический эффект, и создание условий для эффективного взаимодействия участников водных отношений.

Но, к сожалению, не все намеченные в этом документе принципы сегодня соблюдаются.

Для обеспечения определенных Концепцией социально-экономического развития темпов развития страны в ходе реализации основных положений настоящей Стратегии предстоит обеспечить комплексное решение ряда проблем, основными из которых являются:

нерациональное использование водных ресурсов;

наличие в отдельных регионах Российской Федерации дефицита водных ресурсов;

несоответствие качества питьевой воды, потребляемой значительной частью населения, гигиеническим нормативам, а также ограниченный уровень доступа населения к централизованным системам водоснабжения.

ВС РФ реализуется в 2 этапа.

В рамках первого этапа (2009 - 2012 годы) должно быть обеспечено создание условий для устойчивого развития водохозяйственного комплекса и предусмотрена реализация мероприятий по следующим направлениям:

совершенствование нормативной правовой базы в сфере использования и охраны водных объектов;

совершенствование системы государственного управления водохозяйственным комплексом;

создание надежных механизмов, обеспечивающих внедрение инновационных технологий по рациональному водопользованию, а также усиление охраны и улучшение качества вод в водных объектах.

На данном этапе предполагалось реализовать в первоочередном порядке мероприятия по повышению защищенности населения от негативного воздействия вод, ликвидации накопленного экологического вреда и повышению водообеспеченности отдельных регионов Российской Федерации.

В рамках второго этапа (2013 - 2020 годы) приоритетными направлениями реализации настоящей Стратегии являются:

модернизация водохозяйственного комплекса, обеспечивающая снижение антропогенной нагрузки, достижение высокого уровня защищенности населения от негативного воздействия вод, в том числе надежности и безопасности гидротехнических сооружений, рационализацию водопользования и снижение водоемкости экономики, включая строительство и реконструкцию сетевого хозяйства водоснабжения и водоотведения, инфраструктуры водоподготовки и очистки сточных вод;

опережающее развитие научно-технической и технологической базы водохозяйственного комплекса, широкое внедрение разрабатываемых инновационных технологий;

обеспечение водохозяйственного комплекса квалифицированными кадрами;

определение направлений практической реализации конкурентных преимуществ российского водоресурсного потенциала на внешних рынках.

Федеральной целевой программой "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах" (ФЦП), разработанной и принятой в целях реализации положений ВС РФ, предусмотрен общий объем финансирования в 2015-2016 годах за счет средств федерального бюджета – 75,6 млрд. рублей, в том числе субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) – 26,3 млрд. рублей.

За неполных 3 года реализации ФЦП объемы финансирования ее мероприятий при принятии ежегодных законов о федеральном бюджете, а также оптимизациях средств федерального бюджета, значительно сокращены.

Таким образом, общий объем недофинансирования в 2015-2016 годах по ФЦП составляет 44,7 млрд. рублей (59,1%).

В части субсидий на реализацию объектов капитального строительства в субъектах Российской Федерации недофинансирование в 2015-2016 годах составляет 21,3 млрд. рублей (81,1%).

Подобное сокращение не позволит реализовать в 2015-2016 годах около 100 объектов капитального строительства по защите от негативного воздействия вод  - около 200 км водоограждающих дамб и берегоукреплений.

При рассмотрении проекта бюджета на 2014-2016 гг. и 2015-2017 гг. Комитет выступил с резкой критикой подобного положения дел.

В этой связи Комитет планирует и дальше планомерно отстаивать необходимость полноценного финансирования соответствующих программных мероприятий в сфере управления водными ресурсами.

Следует отметить, что даже в рамках такого финансирования Росводресурсами делается немало.

В 2005-2013 году завершено строительство и реконструкция 45 объектов водообеспечения общим объемом и мощностью водоподачи свыше 1870 млн. м3. Среди них система водообеспечения Республики Дагестан из реки Самур, Сорочинское водохранилище на реке Самара, Шемуршинское водохранилище в Республике Чувашия и много других объектов.

Вместе с тем результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой в Центральном, Северо-Кавказском, Северо-Западном федеральных округах и Дальневосточном экономическом районе Российской Федерации, свидетельствуют о том, что коренного улучшения водообеспечения не произошло. Проблемы рационального и безопасного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения продолжают сохраняться. По-прежнему питьевое и хозяйственно-бытовое обеспечение в России на 87-90 процентов осуществляется за счет поверхностных, наиболее подверженных негативному антропогенному воздействию, водных ресурсов. При этом значительные объемы забираемых водных ресурсов используются нерационально. Так, в 2011 году в целом по стране не было использовано 25,3 куб.м забираемой воды или 32,6 процента. Качество воды в источниках водоснабжения также практически не улучшается. По информации Роспотребнадзора, в настоящее время только 22,7 процента населенных пунктов Российской Федерации обеспечены доброкачественной водой. 

В материалах Счетной палаты отмечается, что в ряде субъектов Российской Федерации не обеспечен необходимый учет и контроль за использованием водных ресурсов. Более половины водозаборов не оборудованы приборами учета воды, многие водопользователи используют водные ресурсы без заключения соответствующих договоров.

Необходимо отметить, что Минстроем России в Правительство Российской Федерации внесен проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в федеральную целевую программу «Чистая вода» на 2011 – 2017 годы».

 Проектом постановления предусмотрено обеспечение софинансирования
из федерального бюджета мероприятий региональных программ в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в 2015 - 2017 годах в объеме 2 млрд. рублей ежегодно.

В 2011 – 2013 годах Программа реализуется на территории 39 субъектов Российской Федерации, при этом заявки на участие в Программе направлены более чем 60-ю субъектами Российской Федерации.

По мнению глав субъектов Российской Федерации, основными ограничениями по участию субъектов Российской Федерации в Программе являются недостаточный объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, а также высокий уровень соотношения между предусмотренными средствами из федерального бюджета и необходимыми привлеченными средствами частных инвесторов. Так, соотношение вложенных внебюджетных средств к выделяемым федеральным субсидиям составляет по годам:

- 2011 г. – 1 рубль за счет средств федерального бюджета на 2,4 рубля за счет средств, привлекаемых из внебюджетных источников;

- 2012 г. – 1 рубль за счет средств федерального бюджета на 7,1 рублей за счет средств, привлекаемых из внебюджетных источников;

- 2013 г. – 1 рубль за счет средств федерального бюджета на 9,2 рубля за счет средств, привлекаемых из внебюджетных источников.

Практика показывает, что в реализации инвестиционных проектов, в том числе водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод также принимают участие организации, заинтересованные в строительстве крупных объектов, что характерно для регионов с высоким показателем строительства жилья и экономическим потенциалом (например, Республика Татарстан, Нижегородская, Челябинская, Воронежская, Саратовской, Тюменская области).

Масштабные инвестиционные программы реализуются в регионах с крупными промышленными городами и достаточными региональными бюджетами, в которых имеются крупные водоканалы, а промышленные предприятия проводят модернизацию производства, строят или реконструируют инфраструктурные объекты, очистные сооружения и т.п.

Напротив, регионы, основу которых составляют малые города и сельские поселения и в которых инвестиционная активность организаций значительно ниже, практически не имеют возможности участия в Программе, несмотря на то, что потребность в модернизации объектов коммунального комплекса здесь особенно велика.

Необходимо отметить, что главами субъектов Российской Федерации неоднократно направлялись обращения о снижении соотношения между предусмотренными средствами из федерального бюджета и необходимыми привлеченными средствами частных инвесторов.

Выделение в 2011 – 2013 годах средств федерального бюджета позволило начать реализацию на территории 39 субъектов Российской Федерации региональных программ в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, которые реализуются в 2014 году и планируются к дальнейшей реализации за счет средств консолидированных бюджетов регионов и привлекаемых внебюджетных средств.

В целях возможности участия субъектов Российской Федерации, не имеющих возможности привлекать внебюджетные средства в установленном соотношении (в том числе регионов, входящих в состав Дальневосточного федерального округа) в реализации Программы, и, как следствие - повышения общего объема инвестиций в сферу водопроводно-канализационного хозяйства в целом по стране на долгосрочный период, Минстрой России предлагает установить следующие предельные соотношения средств бюджетных и внебюджетных источников при предоставлении субсидий бюджетам регионов в рамках Программы в 2015 – 2017 годах:

- для субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Программы в 2011 – 2013 годах, в 2015 году – 1:7; в 2016 году – 1:8; в 2017 году – 1:9;

- для субъектов Российской Федерации, не участвующих в реализации Программы в 2011 – 2013 годах и не входящих в состав Дальневосточного федерального округа, в 2015 году – 1:5; в 2016 году – 1:6; в 2017 году – 1:7;

- для субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, в 2015 году – 1:0,5; в 2016 году – 1:1; в 2017 году – 1:2.

Установление указанного соотношения в отношении регионов, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, позволит создать возможность обеспечения необходимой инфраструктурой на территориях опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке, что соответствует подпункту 10 пункта 5 перечня поручений Президента Российской Федерации от 27 декабря 2013 г. № Пр-3086, а также позволит обеспечить рост числа субъектов Российской Федерации, принимающих участие в реализации Программы.

Дополнительно необходимо отметить, что в 2016 – 2017 годах предусмотрен ежегодный рост прогнозного объема привлекаемых средств внебюджетных источников.

Многие мероприятия, предусмотренные ВС РФ и другими нормативными правовыми актами, не выполняются. Так, 12 из 18 мероприятий ВС РФ, предусмотренных к реализации до 2014 года, не выполнены в полном объеме. 

Одной из основных причин сложившейся ситуации, по нашему мнению, является отсутствие в России единой системы управления водным хозяйством, которое в силу его многогранности и масштабности не умещается в круг интересов ни одного из действующих министерств. Вопросы регулирования использования водных ресурсов находятся в ведении 14 федеральных органов исполнительной власти. По данным экспертов, проблемами водной отрасли так или иначе занимаются 36 федеральных ведомств.

Как пример можно привести подземные воды - данная сфера является предметом регулирования одновременно нескольких отраслей законодательства - о недрах, водного, природоохранного, санитарно-гигиенического. При этом подземные воды являются резервными, а иногда и основными источниками питьевого водоснабжения сотен городов.

Это наглядно было продемонстрировано в период наводнения на Дальнем Востоке, когда жители затопленных территорий остались без питьевой воды, а подземные источники не были своевременно зарезервированы.

Из-за различной ведомственной подчиненности существующая система управления не решает всех стоящих перед ней задач. В настоящее время функционируют государственные ведомства различного уровня, бассейновые водохозяйственные управления, территориальные органы управления водным хозяйством, а также органы, эксплуатирующие различные водохозяйственные объекты.

Это не позволяет проводить единую техническую политику в области безопасности на водных объектах, что ведет к неэффективности использования государственного имущества и создает предпосылки для техногенных катастроф.

Повышенную опасность как показали печальные события в Крымске, Дербенте и на Дальнем Востоке представляют гидротехнические сооружения. Создаваемый ими напорный фронт, необходимый для обеспечения использования водных ресурсов, может быть разрушен при возникновении разного рода чрезвычайных ситуаций с причинением вреда населению и объектам экономики.

На государственном уровне признана необходимость защиты от негативного воздействия вод территорий 450 городов в различных регионах страны. Несвоевременное принятие превентивных мер может значительно увеличить это число поселений.

Причиной тяжелых социально-экономических последствий летне-осеннего катастрофического наводнения 2013 года явилось не только стихийное явление, но в значительной мере, нарушение водного законодательства в виде интенсивного хозяйственного освоения паводкоопасных территорий без предварительного выполнения необходимых водозащитных мероприятий.

Расходы по защите населенных пунктов РФ от вредного воздействия вод всегда существенно меньше затрат на компенсацию и ликвидацию последствий возможных катастроф.

Продолжается поиск путей решения проблемы обеспечения водой вошедшей в состав России Республики Крым. В связи с этим подкомитет по водным ресурсам Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии принял решение о проведении выездного заседания на тему решения водохозяйственных проблем Республики Крым. Необходимо также скорейшим образом интегрировать водное хозяйство Крыма и Севастополя в общероссийскую систему управления водными ресурсами.

За прошедший год Комитетом был подготовлен к принятию Государственной Думой целый пакет федеральных законов, направленных на совершенствование правового регулирования вопросов охраны окружающей среды.

Федеральный закон «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятый в октябре 2013 года, направлен на решение данных проблем путем установления в границах зон затопления, подтопления специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности.

В связи с произошедшими аномальными паводками на Дальнем Востоке и в ряде других регионов нашей страны нормы данного Федерального закона приобрели особую актуальность. Принятие закона позволит своевременно проводить противопаводковые мероприятия, а также обеспечить как охрану водных объектов от загрязнения, так и безопасность населения и хозяйственных объектов.

Принятый в июле этого года Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» N 219-ФЗ заложил основу для формирования социально-экономических условий, при которых экологически ориентированные технологии окажутся выгодными для водопользователей и хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем анализ водного и смежного законодательства и практики его реализации свидетельствует о необходимости дальнейшего реформирования водного хозяйства и перехода на интенсивный путь развития.

Это, безусловно, потребует создания адекватного правового поля для рационального и эффективного управления водными ресурсами страны.

Необходимость актуализации ВС РФ обусловлена рядом изменений, произошедших в правовой, геополитической экономической и управленческой сферах, а также исходя из анализа практической реализации Стратегии. Так, например, упразднено Министерство регионального развития Российской Федерации, изменен принцип формирования федерального бюджета на программно-целевой, в составе Российской Федерации образованы два новых субъекта – Автономная Республика Крым и город федерального значения Севастополь, прекращено финансирование ФЦП «Чистая вода».

Несмотря на задачи ВС РФ по открытию новых направлений и специальностей, разработке и внедрению новых образовательных стандартов и программ обучения, соответствующих потребностям развития водного хозяйства, продолжается закрытие и размывание специальностей в ВУЗах, осуществляющих подготовку кадров для водохозяйственного комплекса Российской Федерации.

Участники "круглого стола" считают необходимым и дальше совершенствовать развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации и рекомендуют следующее:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:

1.1. Активизировать работу по законодательному обеспечению развития водохозяйственного комплекса в рамках Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года.

1.2. Внести поправки к проекту федерального закона № 555658-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования земельных и градостроительных отношений применительно к территориям лечебно-оздоровительных местностей и курортов и иным территориям, обладающим природными лечебными ресурсами), направленные на защиту лечебных природных вод.

1.3. Обеспечить внесение и принятие в декабре 2014 года изменений в статью 6.3 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» в целях устойчивого управления регулированием режимов наполнения и сработки водохранилищ и каскадов водохранилищ, расположенных на территории Российской Федерации.

2. Правительству Российской Федерации:

2.1.Рассмотреть возможность объединения функций по управлению водохозяйственным комплексом (поверхностными и подземными водами), а также функций по учету, охране и использованию подземных вод в рамках одного федерального органа исполнительной власти.

2.2. С учетом зарубежного опыта рассмотреть целесообразность расширения полномочий бассейновых советов по принятию оперативных водохозяйственных решений на территории бассейнового округа.

2.2. Внести в Водную стратегию Российской Федерации на период до 2020 года необходимые измененияв связи с:

- упразднением Министерства регионального развития Российской Федерации;

- образованием в составе Российской Федерации двух новых субъектов – Автономной Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

2.3. Обеспечить полноценное финансирование мероприятий в соответствии с утвержденным паспортом Федеральной целевой программы "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах".

2.4. Рассмотреть целесообразность установления следующего предельного соотношения средств бюджетных и внебюджетных источников при предоставлении субсидий бюджетам регионов в рамках Федеральной целевой программы «Чистая вода» в 2015 – 2017 годах:

для субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Программы в 2011 – 2013 годах, в 2015 году – 1:7; в 2016 году – 1:8; в 2017 году – 1:9;

для субъектов Российской Федерации, не участвующих в реализации Программы в 2011 – 2013 годах и не входящих в состав Дальневосточного федерального округа, в 2015 году – 1:5; в 2016 году – 1:6; в 2017 году – 1:7;

для субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, в 2015 году – 1:0,5; в 2016 году – 1:1; в 2017 году – 1:2.

3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:

3.1. Рассмотреть целесообразность внесения в Водную Стратегию  Российской Федерации положений, направленных на охрану и использование источников минеральных вод.

3.2. Обеспечить в полном объеме реализацию требований, изложенных в Государственной программе «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 годы в части изменения порядка обоснования водозащитных мероприятий и совершенствования методологических подходов с учетом региональных особенностей, качественных параметров развития территорий, приближения к оценке расходов по итоговой результативности, исходя из долговременных целей и задач.

4.  Федеральному агентству водных ресурсов:

4.1. Обеспечить завершение разработки и утверждения схем комплексного использования и охраны водных объектов, правил использования водохранилищ.

4.2. Обеспечить определение границ зон затопления, подтопления совместно с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также направление сведений о границах зон затопления, подтопления в государственный кадастр недвижимости

5. Федеральной службе по надзору в сфере природопользования:

5.1. Обеспечить соблюдение правового режима водоохранных зон водных объектов, зон затопления и подтопления.

6. Министерству образования и науки Российской Федерации:

6.1. Разработать концепцию и план действий по организации научно-учебных центров, соответствующих стратегическим потребностям развития водного хозяйства и направленных на совершенствование системы подготовки (переподготовки) и развития кадрового потенциала; определить категории обучающихся, направления и особенности обучения, оценить потребности в подготовке соответствующих специалистов.

6.2. Разработать и утвердить профессиональные стандарты подготовки специалистов водной отрасли и пакет сопутствующих документов.

7. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

7.1. Стимулировать внедрение ресурсосберегающих технологий и систем оборотного водоснабжения на предприятиях промышленного и сельскохозяйственного комплекса.

7.2. Содействовать вовлечению в хозяйственный оборот месторождений пресных подземных вод как наиболее защищенного и надежного источника обеспечения питьевой водой высокого качества.

 

Председатель Комитета                                                                                    В.И.Кашин