«19» февраля 2015 г. Государственная Дума,
Малый зал
Проведя с участием депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение правовых и экономических аспектов повышения эффективности и развития лесного комплекса Российской Федерации, участники парламентских слушаний отмечают следующее.
По данным ФАО ООН, пять стран мира владеют половиной площади мировых лесов: Россия (20%), Бразилия (13%), Канада (7,7%), США (7,5%), Китай (5%). В отношении лесов бореальной и умеренной зон Россия является абсолютным монополистом, обладая почти половиной мировых ресурсов. На одного жителя Российской Федерации приходится около 600 м³ древесины на корню, что значительно больше, чем в любой другой стране мира.
В силу географического положения Российской Федерации ее лесной комплекс определяет возможности процессов экономического развития и сохранения природных систем как в отношении европейских, так и азиатских стран. В лесах России сосредоточено более 83 млрд. м³ древесины с ежегодным приростом около 994 млн. м³. В стране произрастают высоколиквидные породы древесины, обладающие уникальными потребительскими свойствами - кедр, лиственница, бук граб и др. Предельный допустимый объем лесопользования (расчетная лесосека) составляет около 700 млн. м³ в год.
Вопросы развития лесного комплекса, создания мощностей по глубокой переработке древесины и освоения новых лесных массивов носят общенациональный характер, так как затрагивают стратегические интересы Российской Федерации в условиях мировой интеграции и должны решаться при активном участии государства.
Лесной комплекс Российской Федерации, включающий в свой состав лесное хозяйство и лесопромышленные отрасли по заготовке и переработке древесины, занимает важное место в экономике страны. Воспроизводством и защитой лесов, заготовкой и переработкой древесины занимаются около 60 тысяч крупных, средних и мелких предприятий, расположенных в различных регионах страны. В 45 субъектах Российской Федерации производство продукции лесного комплекса составляет от 10 до 50 процентов от общих объёмов производства. На предприятиях и в организациях лесного комплекса занято более одного миллиона человек. Продукция лесного комплекса востребована в строительстве, на транспорте, медицине, полиграфии, издательской деятельности, энергетике, агропромышленном комплексе, смежных отраслях промышленности, широко применяется в частных хозяйствах.
Таким образом, леса России обладают огромным природным ресурсным и экологическим потенциалом, который позволяет, при безусловном соблюдении лесоводственно-экологических требований к их использованию, устойчиво и в длительной перспективе обеспечивать потребности общества в лесных ресурсах и услугах лесов.
Лесной сектор экономики России, помимо сырьевой обеспеченности, имеет ряд таких конкурентных преимуществ, как относительно дешевые трудовые ресурсы, газ и электроэнергия, быстро растущий рынок потребления товаров лесопромышленного производства. Но несмотря на то, что Российская Федерация – крупнейшая лесная мировая держава, лесопромышленный комплекс страны не относится к числу ведущих отраслей промышленности.
Неоднородность пространственного расположения и производительности лесов по территории страны, их различающиеся эколого-экономические функции вводят существенные ограничения на использование лесной промышленностью. По экспертным оценкам для эксплуатации доступно 52% площади лесов, однако, преобладающая их часть истощена в результате интенсивного использования в последние десятилетия.
Сложившийся экономический и лесоресурсный потенциал, существующие макроэкономические и внутриотраслевые проблемы определили относительно невысокую долю лесопромышленного комплекса в экономике Российской Федерации. В валовом внутреннем продукте ЛПК занимет – 1,3%; в объеме отгруженной продукции по промышленности в целом – 2,5%; по обрабатывающей промышленности – 4,3%; в валютной выручке от экспорта – 2,1%, в численности работающих в обрабатывающей промышленности – 6,6%, в объеме мировой торговли лесоматериалами – 2,9%.
К сожалению, следует признать нереализованность экономического потенциала отрасли. В странах-лидерах в области лесной промышленности –лесной комплекс обеспечивает около 4-5% ВВП. Общепринятым универсальным показателем эффективности лесопользования считается объём снятия древесины с одного гектара, но наша страна находится по данному показателю (0,2 м3/га) «в хвосте» стран с интенсивными лесозаготовками, далеко отстав от Германии (4,9 м3/га), Финляндии (2,3 м3/га), Китая (1,4 м3/га) и даже Уругвая.
Определяющими факторами, сдерживающими развитие лесного комплекса и совершенствование структуры лесопромышленного производства, являются:
1. Недостаточные темпы совершенствования правовой базы лесных отношений, отсутствие единой координации и управления в лесном секторе.
2. Низкий технический уровень производства, особенно в лесозаготовительной промышленности.
3. Необходимость перемещения лесозаготовок в более сложные для освоения лесов районы при отсутствии дорог и развитой инфраструктуры.
4. Низкая инновационная активность, характеризующаяся малым удельным весом новых технологий, внедряемых в производство, слабым влиянием научных результатов на повышение качества и конкурентоспособности основных видов лесобумажной продукции, а также на снижение экологических нагрузок на окружающую среду, недостатком научных разработок по современным ресурсо- и энергосберегающим технологиям.
5. Замедление темпов роста производства и опережающий рост цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий.
6. В процессах формирования корпоративных структур в лесопромышленном комплексе, на развитие которых делалась ставка, имеют место серьезные недостатки, в том числе по технологическим переделам производств, обеспеченности лесосырьевой базой. Интеграционные процессы лесопромышленных предприятий по-прежнему характеризуются бессистемностью формирования корпоративных активов, когда в собственность приобретается все, что еще можно приобрести по сравнительно низкой цене.
7. Имеет место ряд трудно решаемых вопросов в социально - трудовой сфере. Несмотря на то, что в последние годы среднемесячная заработная плата в лесопромышленном комплексе растёт, её уровень относительно других отраслей промышленности значительно отстаёт.
Преодоление сложившейся негативной ситуации в развитии сектора может быть достигнуто через решение в период до 2030 года следующих основных задач:
- совершенствование системы лесоуправления через оптимальное регулирование лесных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации;
- совершенствование структуры лесопромышленного производства путём развития глубокой химической и химико-механической переработки всей биомассы заготовленной древесины; строительство новых и модернизация действующих целлюлозно-бумажных комбинатов, диверсификация ассортимента лесопильно-деревообрабатывающих производств;
- содействие развитию внутреннего спроса на продукцию из древесины и снижение зависимости российского товарного рынка от экспорта;
- развитие деревянного заводского домостроения, требующего увеличения объемов производства пиломатериалов, фанеры и древесных плит;
- широкое использование древесных отходов для получения биохимических продуктов, различных видов биотоплива, тепловой и электрической энергии для нужд предприятий и для коммунальных служб населенных пунктов;
- совершенствование и развитие лесной науки и образования, модернизация, повышение научно-технического и технологического уровня лесохозяйственной и лесопромышленной деятельности, широкое внедрение инноваций;
- расширение использования лесов для предоставления услуг, в том числе: средообразующих, климаторегулирующих, почвозащитных, рекреационных услуг, а также услуг по сохранению биоразнообразия, развитию производства экологически чистой лесной продукции, содействие развитию экотуризма, «зеленой» экономики.
Эффективность решения указанных задач может быть значительно повышена путем использования потенциала древесного сырья в энергетических целях, строительном секторе, биохимической промышленности и других сферах наряду с развитием традиционных лесоперерабатывающих производств. Реализация этих возможностей также требует развития институтов, находящихся за пределами лесного сектора, корректировки национальных стандартов и технических регламентов, а также документов стратегического планирования в этих сферах.
В числе необходимых мероприятий отмечается необходимость разработки и реализации «дорожных карт» по использованию топлива на основе биомассы из древесины для нужд жилищно-коммунального хозяйства, индивидуальных потребителей, промышленных предприятий, а также мер по стимулированию использования продукции из древесины на внутреннем рынке, в том числе деревянного малоэтажного строительства, мебельного производства, композитных материалов.
В целях повышения эффективности и развития отрасли следует проанализировать вопрос об изменении экономической модели в лесном секторе, перейдя от административного установления размеров обязательных платежей к экономической оценке лесных ресурсов и определению размера платы за использование лесов на основе анализа рыночного спроса и предложения на древесину и иные лесные ресурсы.
При этом государство должно обеспечить достоверность, доступность и актуальность информации о лесах, предоставляемых в пользование, путем совершенствования институтов инвентаризации лесов, лесоустройства, кадастрового учета лесных участков. Указанная задача приобрела особую актуальность с учетом того, что с 1 января 2015 года в соответствии поправками в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», внесенными Федеральным законом от 29 декабря.2014 года № 459-ФЗ, предоставление лесных участков без проведения кадастрового учета невозможно, за исключением их предоставления в целях использования для геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых.
Переход к интенсивной модели развития лесного сектора, предусматриваемый Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, также включает в себя:
- разработку новых лесохозяйственных и природоохранных нормативов с учетом специфики лесных районов и при условии сохранения экологически ценных лесов;
- переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений;
- увеличение объема древесины, заготавливаемой выборочными рубками в лесных насаждениях, где это обосновано лесоводственной необходимостью, с учетом совершенствования технологий и правил их проведения, а также усиления контроля за их соблюдением;
- разработку и внедрение новых стимулирующих механизмов использования лесов, в том числе применение целевых хозяйств, обеспечивающих эффективное ведение лесного хозяйства и конкурентоспособность лесного сектора экономики, прежде всего для поддержки проектов по глубокой переработке древесины.
В контексте интенсификации лесозаготовок и разработки новых лесохозяйственных нормативов в последнее время на самом высоком уровне обсуждаются вопросы снижения возрастов рубок лесных насаждений.
По данным исследований, проведенных WWF России, при снижении возрастов рубки, объем равномерного пользования древесиной в эксплуатационных лесах возрастает в 1,5 раза, но при этом возрастная структура насаждений значительно изменится: к концу 100-летнего периода прогноза леса будут представлены молодняками и средневозрастными насаждениями.
Влияние подобного значительного преобразования лесов на сохранение их биологического разнообразия, средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций в настоящее время почти не исследовано. Таким образом, однозначные выводы о целесообразности и необходимости интенсификации лесопользования за счет снижения возрастов рубок для предприятий по глубокой переработке древесины делать пока преждевременно.
Далее, что касается развития инвестиционной активности в лесном секторе, в настоящее время недостаточное внимание уделяется оценке эффективности и совершенствованию механизмов приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. Сегодня в 35 субъектах Российской Федерации осуществляется реализация 121 приоритетного инвестиционного проекта с общим объемом привлеченных инвестиций порядка 380 млрд руб. и объемом потребляемой древесины более 80 млн куб. метров. Однако из них в эксплуатацию введено только 27 проектов с объёмом инвестиций чуть более 80 млрд. рублей.
Основным препятствием к реализации инвестиционных проектов в лесном комплексе России является высокая стоимость новых предприятий по глубокой переработке древесины (на 35 – 40% выше, чем в Южной Америке, и на 20 – 25% выше, чем в Европе). Целесообразно в кратчайший срок проанализировать имеющиеся российские нормы и правила по созданию предприятий лесопереработки и при необходимости оказать в рамках государственно-частного партнерства помощь инвесторам по строительству внешней инфраструктуры, включая лесную инфраструктуру, объектов обеспечения энергоресурсами, объектов жилищно-коммунальной сферы, внеся соответствующие коррективы в законодательство.
В рамках поддержки приоритетных инвестиционных проектов в ряде регионов для субъектов инвестиционной деятельности устанавливаются льготы по налогу на имущество и налогу на прибыль организаций в виде понижения ставок по указанным налогам, подлежащим зачислению в региональный бюджет.
Указанные льготы предоставляются при соблюдении следующих условий:
льгота устанавливается только в отношении имущества, созданного и (или) приобретенного при реализации инвестиционного проекта;
льгота устанавливается на расчетный срок окупаемости реализуемого проекта, но не более пяти лет со дня учета указанного имущества на балансе в качестве объектов основных средств;
субъект инвестиционной деятельности ведет раздельный бухгалтерский учет операций по основной деятельности и деятельности, связанной с осуществлением инвестиционного проекта.
Существенной поддержкой для организаций, реализующих приоритетные инвестиционные проекты в области освоения лесов, и потенциальных инвесторов могло бы стать введение аналогичных льгот и на федеральном уровне.
В то же время в целях совершенствования подходов к освоению лесов необходимо провести мониторинг и оценку допустимости размещения инвестиционных проектов по схеме «приоритетных» в регионах с развитой лесной промышленностью, где высокая конкуренция за ресурсную базу может обеспечить больший экономический эффект в части увеличения бюджетных доходов за счет арендной платы, нежели льготное предоставление лесных участков под создание новых производств, усугубляющих проблему дефицита сырья.
Следует также рассмотреть вопрос об увеличении минимальной стоимости инвестпроекта (300 млн. рублей), которая сегодня является определяющим критерием, по которому инвестиционные проекты в области освоения лесов признаются приоритетными. При этом целесообразно дифференцировать минимальную стоимость с учетом региональных особенностей - уровня развития лесопромышленных производств, обеспеченности экономически доступным ресурсом, экологической и антропогенной нагрузки на лесные экосистемы.
В контексте экологической безопасности наша страна сталкивается с необходимостью решения проблем, среди которых, по-прежнему, остаются потери лесных ресурсов, в том числе в вследствие лесных пожаров, воздействия вредителей и болезней леса. Эти угрозы, в совокупности с изменениями климата могут привести к существенной трансформации российских лесов, ослаблению их биосферного и экономического потенциала.
По мнению специалистов лесной отрасли, успешная реализация системы мероприятий по выводу из кризиса и стимулированию развития лесного сектора экономики возможна только при комплексном подходе к решению вышеназванных проблем. Это объясняется тем, что ресурсное, экономическое и экологическое состояние двух основных сфер лесного сектора экономики - лесного хозяйства и лесной промышленности - находится в жесткой взаимозависимости и оказывает первостепенное влияние на уровень эффективности друг друга.
В настоящее время основные мероприятия по государственной поддержке развития лесного хозяйства и лесной промышленности осуществляются в рамках реализации двух государственных программ: государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы и государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограмма «Лесопромышленный комплекс»). Учитывая изложенное, есть все основания сделать вывод о необходимости разработки единой государственной программы развития лесного сектора экономики, нацеленной на решение системных, межведомственных проблем, оказывающих влияние на уровень социально-экономического развития страны в целом.
Вопросы развития лесного сектора России неоднократно докладывались Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации, реализован или находится в различных стадиях проработки ряд соответствующих поручений. Наиболее системные перечни этих поручений даны по итогам апрельского заседания Президиума Государственного Совета при Президенте России, состоявшегося в 2013 году. Исполнение этих поручений потребовало внесения концептуальных поправок в Лесной кодекс Российской Федерации и смежное законодательство, разработки Основ государственной лесной политики, переработки отраслевых государственных программ.
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в конструктивном взаимодействии с Правительством Российской Федерации и профильными федеральными органами исполнительной власти (Минприроды России, Минпромторг России, Рослесхоз) принимает меры по совершенствованию и оптимизации действующего лесного законодательства, решению наиболее острых проблем в правовом регулировании лесных отношений.
За последний год принят ряд принципиальных изменений в лесное законодательство, реализующих стратегические документы в области развития лесного комплекса. В результате увидели свет давно ожидаемые бизнесом и обществом законы, направленные на создание действенного механизма контроля за оборотом заготовленной древесины, снижение масштабов незаконных рубок лесных насаждений (Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»), создание более эффективной системы осуществления лесохозяйственных мероприятий специализированными государственными учреждениями, совершенствование системы лесного семеноводства (Федеральный закон от 12 марта 2014 года № 27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов»), развитие арендных отношений (Федеральный закон от 21 июля 2014 года 250-ФЗ «О внесении изменений в статьи 74 и 81 Лесного кодекса Российской Федерации»). Однако работа над совершенствованием правовых основ устойчивого управления лесами, решением наболевших вопросов лесного сектора России далека от завершения.
Заслушав и обсудив доклады и выступления, рассмотрев материалы, поступившие в Государственную Думу в рамках подготовки к парламентским слушаниям, участники заседания считают необходимым рекомендовать:
1. Правительству Российской Федерации и профильным федеральным органам исполнительной власти:
- рассмотреть вопрос об интеграции программных документов в лесном секторе;
- разработать систему современных технологических регламентов и стандартов в сфере лесного хозяйства и лесной промышленности;
- пересмотреть классификацию лесов с учетом их экономической доступности и доработать методику определения расчетной лесосеки;
- пересмотреть ставки платы за единицу лесного ресурса, ускорить переход к экономической оценке лесных ресурсов и определению размера платы за использование лесов на основе анализа рыночного спроса и предложения на древесину и иные лесные ресурсы;
- разработать механизмы участия государства в создании производственной, транспортной, энергетической и социально-бытовой инфраструктуры освоения новых лесных массивов и строительстве лесоперерабатывающих объектов;
- создать инвестиционные стимулы для освоения лесов, в частности, рассмотреть вопрос об установлении льгот по налогу на имущество и налогу на прибыль организаций в виде понижения ставок по указанным налогам, подлежащим зачислению в федеральный бюджет для организаций, реализующих приоритетные инвестиционные проекты в лесном комплексе;
- провести мониторинг и оценку допустимости размещения приоритетных инвестиционных проектов в регионах с развитой лесной промышленностью, где высокая конкуренция за ресурсную базу может обеспечить больший экономический эффект в части увеличения бюджетных доходов за счет арендной платы, нежели льготное предоставление лесных участков под создание новых производств, усугубляющих проблему дефицита сырья;
- дифференцировать критерии отнесения инвестиционных проектов в области освоения лесов к приоритетным в части их минимальной стоимости с учетом региональных особенностей, таких как уровень развития лесопромышленных производств, обеспеченность экономически доступным ресурсом, экологическая и антропогенная нагрузка на лесные экосистемы
- содействовать организации целевых хозяйств, обеспечивающих интенсивное неистощительное лесоразведение с целью стабильного снабжения сырьём крупных лесопромышленных предприятий;
- применять дифференцированный подход при регулировании тарифов государственных монополий во взаимоотношениях с лесопромышленными организациями в целях сокращения издержек при транспортировке лесобумажной продукции, продукции переработки лиственной и низкосортной древесины, в том числе пеллет и иных видов биотоплива, производимого из древесных отходов;
- установить оптимальный размер таможенных пошлин на импорт мебели, обеспечивающий защиту отечественных производителей;
- стимулировать развитие лизинговых операций в лесозаготовительной отрасли;
- принять меры по обеспечению необходимого уровня подготовки высококвалифицированных управленческих, инженерных и технических кадров для отраслей лесного сектора экономики России;
- обеспечить необходимый уровень контроля за деятельностью региональных учреждений по охране, защите и воспроизводству лесов и в целом за исполнением переданных федеральных полномочий в области лесных отношений субъектами Российской Федерации, в том числе путем совершенствования контрольно-надзорной деятельности Рослесхоза и наделения его полномочиями по сквозному надзору;
- рассмотреть возможность наделения региональных учреждений по охране, защите и воспроизводству лесов правом осуществлять в рамках проведения лесохозяйственных работ рубки спелых и перестойных лесных насаждений с последующей реализацией полученной древесины на открытых торгах и использованием вырученных средств в целях финансирования мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов;
- внести необходимые изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации в целях урегулирования проблем, связанных с погашением кредиторской задолженностипо затратам на тушение лесных пожаров за предыдущие годы и установления действенного механизма компенсации расходов по ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах, вызванных лесными пожарами.
2. Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации:
а) обеспечить рассмотрение в приоритетном порядке и принятие в весеннюю сессию 2015 года проектов федеральных законов:
- № 448577-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования защиты лесов от вредных организмов и иного негативного воздействия) – принят Государственной Думой в первом чтении 19 декабря 2014 года;
- № 723255-6 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и в статью 7 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части заключения договора купли-продажи лесных насаждений для заготовки древесины субъектами малого и среднего предпринимательства» - внесен Правительством Российской Федерации 17 февраля 2015 года;
б) ускорить разработку и принятие законопроектов, предусматривающих внесение изменений в лесное и смежное законодательство Российской Федерации в части:
- дальнейшего совершенствование арендных отношений, в том числе обеспечения права добросовестных арендаторов лесных участков на заключение соответствующих договоров аренды на новый срок без проведения аукционов;
- введения механизмов предоставления в аренду лесных участков предприятиям, осуществляющим глубокую переработку древесины, на конкурсной основе;
- совершенствования институтов лесоустройства, инвентаризации и оценки лесов; учета специфики определения границ лесных участков; определения особенностей проведения кадастровых работ в отношении лесных участков и осуществления их кадастрового учета; обеспечения совместимости и сопоставимости данных государственного лесного реестра и государственного кадастра недвижимости; установления особенностей государственной регистрации прав на лесные участки;
- определения понятия «лесосечные работы» и порядка их осуществления;
- установления особенностей использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения;
- оптимизации правового режима защитных лесов, в том числе в целях наиболее полного использования их рекреационного потенциала;
- выстраивания гармоничной системы государственно-частного партнерства при создании лесной инфраструктуры;
- усиления мер пожарной безопасности, обнаружения и тушения пожаров в лесах;
- улучшения качества лесовыращивания и лесовосстановления;
- совершенствования порядка реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со статьями 43 - 46 Лесного кодекса РФ, в целях ее рационального использования для государственных и муниципальных нужд.
Председатель Комитета
Государственной Думы
по природным ресурсам,
природопользованию и экологии