01.06.2016
В рамках подготовки к проведению в 2017 году в Российской Федерации Года экологии и Года особо охраняемых природных территорий Комитетом проведена работа по мониторингу состояния экологического законодательства Российской Федерации и обобщению предложений по его совершенствованию.
При подготовке указанного материала Комитетом были направлены письма в федеральные и региональные органы государственной власти, в научные и общественные организации, субъектам хозяйственной деятельности, экспертам Комитета, членам Высшего экологического совета с просьбой представить свои предложения по совершенствованию экологического законодательства. Поступившие в адрес Комитета предложения были обобщены, проанализированы и сведены в единый документ, охватывающий все ключевые вопросы законодательства в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Мониторинг экологического законодательства.docx
https://www.komitet2-21.km.duma.gov.ru/site.xp/050049124050048055057.html
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 января 2016 года № 7 2017 год объявлен Годом экологии. В этой связи в качестве основных целей совершенствования законодательства Российской Федерации необходимо продолжить экологизацию всех его отраслей, повышение эффективности существующих норм, обеспечение выполнения взятых на себя международных обязательств в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Изменения государственного и общественного строя, социально-экономические, политические, идеологические преобразований, имевшие место в России последние несколько десятилетий, привели кпереосмыслению многих теоретических положений и правовых конструкций. Поиск наиболее оптимальной модели организации развития общества стал актуальной проблемой для России так же, как для мирового сообщества. Как отмечается в Указе Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», социально-экономическое развитие общества, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда окружающей природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. При этом устранение сложившихся противоречий представляется возможным только в рамках стабильного социально-экономического развития, не разрушающего природной основы.
Экологическая обстановка на территории Российской Федерации остается напряжённой. Уровень загрязнения атмосферного воздуха остается чрезвычайно высоким уже много лет. Только в 2014 году стационарными источниками и автотранспортом было выброшено 32 млн. тонн загрязняющих атмосферу веществ. Всё это в итоге оседает в почвах, на растениях и в грунтовых водах.
В 2013 году в России было 123 города с высоким и очень высоким уровнем загрязнения воздуха. В 2014 году их количество уменьшилось до 107-ми. Так, в Приоритетный список городов с наибольшим уровнем загрязнения включены Биробиджан, Благовещенск, Челябинск и др. Исключёнными же оказались Магнитогорск, Златоуст, Москва, Курган, Саратов и др.
Сложная ситуация складывается при обращении отходов производства и потребления. Ежегодные объёмы образования отходов перешагнули отметку в 5 млрд т/год и продолжают расти. В 2013 году этот показатель составил 5,2 млрд тонн, сделав непригодной для ведения хозяйственной деятельности уже более 1 млн га территории страны. Можно констатировать, что целые экосистемы утрачивают свойство к самовосстановлению и деградируют.
Единственным показателем, демонстрирующим позитивную динамику, является снижение объемов сточных вод. При этом до сих пор чрезвычайно высока доля вод, сбрасываемых без очистки, либо недостаточно очищенными. Уже более половины поверхностных и четверти подземных источников водоснабжения не соответствуют нормам качества. В наблюдается дефицит водных ресурсов, соответствующих нормативам качества окружающей среды..
Сегодня становится очевидным, что вопросы охраны окружающей среды и рационального природопользования неразрывно связаны с обеспечением национальной безопасности страны. Эта связь признается и в стратегических актах Российской Федерации. Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 537 от 12 мая 2009 года к приоритетам устойчивого развития, направленного на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации, относится экология живых систем и рациональное природопользование.
Согласно Основам государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Осознавая значимость проблем охраны окружающей среды и рационального природопользования для дальнейшего развития российского общества Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии в период работы Государственной Думы 6 созыва был создан фундамент нового экологического законодательства. Так, Комитет обеспечил рассмотрение Государственной Думой 234 законодательных инициатив, из которых подписано Президентом Российской Федерации и опубликовано 45 федеральных законов, а 189 инициатив, исходя из требований Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, были отклонены, отозваны авторами, возвращены авторам или сняты с рассмотрения Государственной Думы.
Все принятые законы могут быть условно разделены по направлениям: законодательство в области охраны окружающей среды и законодательные акты в области охраны и рационального использования недр, лесов, водных ресурсов, водных биологических ресурсов, объектов животного мира, особо охраняемых природных территорий и биологического разнообразия. При этом много вопросов требует дополнительной проработки для принятия оптимального решения, что будет отражено далее.
В условиях построения гражданского общества и укрепления статуса личности в Российской Федерации особую значимость приобретают вопросы реализации экологических прав граждан.
В преамбуле Конституции Российской Федерации среди основных положений называется ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями многонационального народа Российской Федерации. Необходимость учета экологических интересов заложена в положениях части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Конституция Российской Федерации в ст. 42 закрепила право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным конституционным правом человека и гражданина и одновременно его реализация является гарантией предоставления таких условий проживания, которые должны соответствовать критерию благоприятности.В статье 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. При этом наличие четких критериев в данном определении на практике повысило бы уровень реализации права каждого на благоприятную окружающую среду.
Для реализации права на благоприятную окружающую среду необходимо обладать достоверной информацией о состоянии окружающей среды. Право на получение своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по её охране, об обстоятельствах и фактах хозяйственной и иной деятельности, создающей угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан от органов государственной власти всех уровней, органов местного самоуправления, иных организаций и должностных лиц, установленоКонституцией Российской Федерации (статья 42), Федеральным Законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (Статья 11, 12).
Рядом законодательных актов Российской Федерации гарантируется доступ к информации о состоянии окружающей среды и отдельных ее компонентов, к ним относятся Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (статья 8), Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ (статьи 11, 12); Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (статья 19); Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ (статья 8); Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ (Статья 23); Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (статья 23); Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. N 2300-I (статья 10); Федеральный законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (статья 17) и другие.
В соответствии с федеральным законодательством (Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (статья 8), Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (статья 7)) информация о состоянии окружающей среды не может быть отнесена к информации с ограниченным доступом. Информация о загрязнении окружающей среды, санитарно-эпидемиологической или радиационной обстановке не может быть отнесена к коммерческой тайне в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне».
Для реализации законодательных актов были приняты нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих порядок подготовки и предоставления информации об окружающей среды и ее отдельных компонентов, порядке рассмотрения обращений граждан и ответа на них.
В то же время, в правовом регулировании доступа к экологической информации и практики применения законодательства, существует ряд пробелов. В частности, отсутствует единообразный подход к пониманию того, что такое «экологическая информация», не раскрыто содержание этого понятия, не достаточно четко прописан механизм предоставления и получения такой информации. Между тем право на доступ к экологической информации по Орхусской конвенции рассматривается в качестве важнейшего элемента механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений. В Российской Федерации данный механизм также является очень слабым и неэффективным.
Также остается острой проблема учета мнения граждан при принятии экологически значимых решений, а также несовершенства публичных и общественных слушаний и обсуждений. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопроос о присоединении к Конвенции ЕЭК ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подписанной в г. Эспо 25 февраля 1991 года.
Кроме того, с целью обеспечения соответствия российского законодательства международно-правовым нормам необходимо обеспечить разработку изменений и дополнений в российское законодательство, направленных на его гармонизацию с положениями Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) в части обеспечения доступа общественности к экологической информации. Также целесообразно рассмотреть вопрос о ратификации Орхусской конвенции.
Повышение эффективности экологического законодательства Российской Федерации невозможно без совершенствования ключевых его инструментов, таких как нормирование в области охраны окружающей среды, контроль (надзор) в области охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, возмещение вреда и другие.
С этой целью с учетом поручений Президента Российской Федерации, данных по итогам заседаний президиума Государственного Совета Российской Федерации 27 мая 2010 года и 9 июня 2011 года, был разработан и принят Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 219-ФЗ).
Закон направлен на совершенствование системы нормирования воздействий на окружающую среду, что обусловлено необходимостью формирования сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики и экологически конкурентоспособных производств.
Существовавшая еще с советских времен система нормирования была основана на предельно допустимых концентрациях загрязняющих веществ в воздухе, воде, почвах. Ее основной недостаток в том, что она предъявляет избыточно жесткие требования, недостижимые с приемлемыми затратами. В качестве компромисса, для предприятий постоянно устанавливаются временно согласованные выбросы и сбросы (лимиты).
В результате в стране складывалась ситуация, когда многие промышленные предприятия десятилетиями загрязняли окружающую среду, выплачивая мизерные суммы в виде платы за негативное воздействие, и не имели стимулов к модернизации производства.
Федеральным законом № 219-ФЗ удалось достичь оптимальное соотношения мер государственного регулирования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и цели по снижению негативного воздействия до уровней, соответствующих наилучшим доступным технологиям.
Для реализации указанной цели предусмотрено следующее:
Вместе с тем достижением поставленных Федеральным законом № 219-ФЗ целей является эффективная разработка и своевременное принятие 33 подзаконных нормативных правовых актов уровня Правительства Российской Федерации и Минприроды России. В настоящее время из них 11 уже издано, 2 полностью готовы к изданию. Остальные же находятся на различных этапах подготовки и согласования. Также в настоящее время идет активная работа по подготовке справочников наилучших доступных технологий.
Совершенствование государственного регулирования отношений в области обращения с отходами является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации. Система обращения с отходами включает в себя обращение с отходами производства (промышленными отходами), отходами потребления (включая твердые коммунальные отходы, далее - ТКО) и медицинскими отходами.
Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Федеральный закон «Об отходах производства и потребления») установлены приоритетные направления государственной политики в области обращения с отходами (ст.3), к которым относятся: максимальное использование исходных сырья и материалов, предотвращение образования отходов, их утилизация и обезвреживание. Таким образом, правовое регулирование в области обращения с отходами (за исключением медицинских) должно быть направлено на достижение указанных приоритетов.
В период 2014-2015 гг. в законодательство в области обращения с отходами внесен ряд существенных изменений, которые направлены на совершенствование правовых механизмов управления отходами на федеральном, региональном и местном уровнях.
В первую очередь, это обусловлено изменением общих подходов к регулированию природоохранной деятельности в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Размещение отходов наравне с выбросами и сбросами загрязняющих веществ является видом негативного воздействия на окружающую среду. Поэтому заложенные в указанном Федеральном законе принципы экологического регулирования хозяйственной деятельности, в полной мере распространяются на образование отходов (технологическое нормирование, комплексное экологическое разрешение и др.).
Кроме этого принят специальный Федеральный закон от 29 декабря 2014 года №458-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым существенно изменены подходы к регулированию отношений в области обращения с отходами, в первую очередь с ТКО, введены новые механизмы регулирования («ответственность производителя»), расширены участники системы обращения с отходами (региональные операторыТКО) и т.д.
Однако ряд проблем не позволяют признать текущую систему государственного регулирования в области обращения с отходами, включая его правовую основу, эффективной. Среди основных проблем следует отметить следующие.
3.1. Учет, классификация и паспортизация и отходов.
В соответствии с положениями статьи 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» нахозяйствующих субъектов возложена обязанность по отнесению отходов, образующихся в результате их хозяйственной и/или иной деятельности, к конкретному классу опасности. Сводная информация обо всех отходах аккумулируется в Федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО), который формируется в соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». При этом необходимо учитывать, что состав и свойства отходов изменяются в зависимости от применяемого сырья и материалов, поэтому формирование ФККО носит неограниченный во времени характер. Кроме этого процедура включения отходов в ФККО является в настоящее время крайне неэффективной и требует значительных временных и финансовых затрат.
Следует также отметить, что в настоящее время в системе государственного регулирования обращения с отходами существует две классификации опасности отходов – для человека в соответствии с Федеральным законом от 3- марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (четыре класса опасности) и для окружающей среды в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» (пять классов опасности), что приводит к излишним административным процедурам для правоприменителя.
Кроме этого, в законодательстве о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения отсутствуют санитарные требования к отдельным видам деятельности в области обращения с отходами (накопление, обработка, утилизация и др.). Однако для получения санитарно-эпидемиологического заключения соискателями лицензии на деятельность в области обращения с отходами необходимо подтвердить соответствие этим требованиям.
В отношении паспортизации отходов следует отметить следующее. Изначально этот инструмент был направлен на сокращение документооборота при получении разрешительной документации и сопровождение отхода при его перемещении на транспортных средствах как внутри страны, так и за ее пределами. Однако, в настоящее время паспорт отхода, включающий информацию о компонентном составе, месте образования отхода, его агрегатном состоянии, при осуществлении практической деятельности в области обращения с отходами не используется.
Необходимая информация о путях обращения с отходами содержится в соответствующей разрешительной документации. Эта же документация используется при осуществлении договорных отношений и иных сделок с отходами. Поэтому паспорт отхода не выполняет практически значимой функции.
Таким образом, в настоящее время система учета, классификации и паспортизации требует совершенствования в целях устранения избыточных процедур и оптимизации регулятивных инструментов.
3.2. Институт лицензирования деятельности по обращению с отходами.
Лицензирование деятельности в указанной сфере направлено на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами. С 1 июля 2016 года лицензированию подлежит сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение отходов I - IV классов опасности, т.е. почти все этапы обращения с отходами. При этом приложение к лицензии должно содержать закрытый перечень видов отходов по ФККО. В случае отсутствия соответствующего отхода в ФККО включение (дополнение) лицензии невозможно и соответственно обращение с этими отходами осуществляется с нарушением требований законодательства Российской Федерации. С учетом изложенной выше тотальной конкретизации видов отходов выданные ранее лицензии постоянно будут подлежать пересмотру.
Кроме этого в настоящее время эффективное применение механизма лицензирования в указанной сфере затруднено в связи с отсутствиемнеобходимых нормативных правовых актов, устанавливающих лицензионные требования к:
- объектам размещения отходов;
- мониторингу состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;
- профессиональной подготовке лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, и требования к ее осуществлению;
- транспортированию отходов I - IV классов опасности.
С учетом изложенного, включая указанные выше проблемы в части идентификации отходов, правовое регулирование вопросов лицензирования деятельности по обращению с отходами нельзя признать удовлетворительным.
3.3. Обращение с медицинскими отходами.
Отношения в области обращения с медицинскими отходами регулируются Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», в соответствии с которым медицинские отходы подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, размещению, хранению, транспортировке, учету и утилизации в порядке, установленном законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ч.3 ст.49).
Положения Федерального закона «Об отходах производства и потребления» при этом на указанные отходы не распространяются, соответственно механизмы лицензирования деятельности в области обращения с отходами, взимания платы за их размещение и др. к этим отношениям не применяются. На практике это приводит к невозможности захоронения, например, медицинских отходов класса «А» (эпидемиологически безопасных отходов, приближенных по составу к твердым бытовым отходам) на объектах размещения с отходами производства и потребления. Данный вопрос требует дальнейшего совершенствования в связи с необходимостью обеспечения прозрачности потоков медицинских отходов.
3.4. Вопросы вовлечения отходов в хозяйственный оборот.
Как было отмечено ранее возврат отходов в хозяйственный оборот является государственным приоритетом. Однако в системе государственного управления указанные вопросы недостаточно урегулированы, в законодательстве Российской Федерации отходы, в основном, рассматриваются как «загрязнитель». Это затрудняет решение задачи по повышению ресурсосбережения российской экономики.
Основным препятствием для увеличения объемов полезного применения отходов является отсутствие в стране устойчивого спроса на продукты утилизации отходов, что, в том числе, обусловлено недостаточностью мер экономического стимулирования.
В настоящее время указанные меры установлены пунктами 3 и 4 статьи 17 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ и статьей 24 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». При этом указанные меры не оказывают существенное воздействие на природопользователей. Таким образом, повышение уровня утилизации отходов полностью зависит от сложившихся рыночных условий (цены на продукты утилизации, услуги по обращению с отходами и т.д.).
Однако существует значительный резерв по совершенствованию законодательных механизмов стимулирования использования вторичных (полезных) материалов в обрабатывающей промышленности (замена первичного сырья), сельском хозяйстве (в т.ч. для целей мелиорации), дорожном хозяйстве, производстве строительных материалов (например, использование золошлаковых отходов). Это позволит сократить объемы накопленных отходов и оптимизировать потоки материальных ресурсов.
Необходимо отметить, что указанные вопросы в большей степени лежат в плоскости налогового законодательства и законодательства о тарифах. Например, актуальным направлением следует признать: установление льгот по налогу на прибыль и имущество для хозяйствующих субъектов, осуществляющих утилизацию (полезное применение) отходов для целей производства продукции, оказания услуг, выполнения работ; освобождение работ по утилизации отходов от уплаты налога на добавленную стоимость: освобождение физических лиц от уплаты налога на доходы физических лиц при реализации полезных фракций отходов. Названные меры требуют внесения изменений в законодательство Российской Федерации.
В отношении льготных тарифов на перевозку отходов и вторичного сырья до объектов их утилизации и использования вопрос может быть урегулирован на основании соответствующих поручений ПАО «РЖД» с учетом Регламента подготовки и принятия решений ОАО "РЖД" об установлении (изменении) уровня тарифов, сборов и платы за грузовые перевозки железнодорожным транспортом общего пользования в рамках ценовых пределов, установленных федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий (утвержден распоряжением ОАО «РЖД» № 1147р от 20.05.2013 г.).
В целом следует отметить, что правовое регулирование в области обращения с отходами на законодательном и подзаконном уровнях требует глубокого изучения и анализа. Это в первую очередь требует корректировки государственной политики в сфере управления отходами в целом, уточнения ее содержания, приоритетов и мер регулирования.
Реализация Федерального закона № 219-ФЗ также призвана повысить эффективность осуществления экологического надзора (контроля) в стране.Так, согласно закону, федеральный государственный экологический надзор будет организовываться, и осуществляться на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и включенных в перечень, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, теперь определяется на основании установленных Правительством Российской Федерации критериев. Субъекты Российской Федерации будут организовывать и осуществлять государственный экологический надзор на объектах, не включенных в данный перечень. В отношении объектов IV категории плановые проверки государственного экологического надзора не предусмотрены.
В настоящее время идет работа по совершенствованию процедуры производственного экологического контроля и по усилению общественного экологического контроля.
В частности, общественный экологический контроль призван содействовать органам государственного экологического надзора. Однако в настоящее время не выработаны регламенты взаимодействия между государственным, муниципальным и общественным экологическим контролем. У общественности отсутствуют адекватные и эффективные меры правового реагирования на нарушение их экологических прав. В результате возникают острые социальные конфликты, приводящие к насилию и нарушению законности и правопорядка (Химкинский лес, никелевое месторождение в Воронежской области и т.д.).
Отдельно считаем необходимым упомянуть муниципальный экологический контроль, хотя он и не входит в систему экологического контроля (надзора) согласно законодательству Российской Федерации в связи с его упразднением в 2006 году (Федеральный закон от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий») ввиду многократных обращений муниципальных образований с просьбой овосстановлении данного института.
В соответствии с частью 6 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, в том числе по осуществлению регионального государственного экологического надзора.
Также согласно статье 65 Закона № 7-ФЗ государственный экологический надзор включает в себя 15 видов государственного надзора, в том числе, государственный земельный надзор.В соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.
В рамках реализации положений Федерального закона от 21 июля 2014 года № 234-ФЗ принято постановление Правительства РФ от 26 декабря 2014 года № 1515 «Об утверждении Правил взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль», которым предусматривается разработка органами местного самоуправления ежегодного плана проведения плановых проверок в рамках муниципального земельного контроля, в которые по согласованию с Росприроднадзором включаются правообладатели объектов земельных отношений на предмет проверки соблюдения требований земельного законодательства, относящихся к компетенции указанного федерального органа исполнительной власти.
Таким образом, органы муниципального самоуправления согласно действующему законодательству Российской Федерации имеют возможность осуществлять контроль за соблюдением требований в области охраны окружающей среды в части выполнения обязанностей по рекультивации земель, выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель, по согласованию с Росприроднадзором.
Также, требует дополнительного регулирования осуществление государственного экологического надзора при строительстве, реконструкции объектов в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах, в территориальном море, на землях особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах.
Так, в соответствии с пунктом 7 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации такой федеральный государственный экологический надзор осуществляется Росприроднадзором и в соответствии положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ).
Положения Федерального закона 294-ФЗ предусматривают, что государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых проверок юридического лица не чаще одного раза в три года, а также внеплановых проверок по следующим основаниям: истечение срока выполнения предписаний об устранении нарушений; поступление информации об угрозе; поручение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, требование прокурора.
Вместе с тем, положения Закона № 294-ФЗ не учитывает следующие особенности осуществления строительства как вида хозяйственной деятельности (период строительства объектов может составлять менее года; для строительства конкретного объекта может быть образовано отдельное юридическое лицо (исходя из требований пункта 8 статьи 9 Закона № 294-ФЗ в течение первых трех лет со дня государственной регистрации плановые проверки в отношении данных юридических лиц не проводятся);отсутствие в Росприроднадзореинформации о начале осуществления строительства (застройщик или технический заказчик не обязан направлять извещение о начале строительства в Росприроднадзори др.).
Следует учитывать, что в настоящее время готовятся значительные изменения в процедурах государственного надзора и контроля. Предлагается осуществить постепенный переход на риск-ориентированный подход к проведению контрольно-надзорных мероприятий, который заключается в том, что государственный надзор будет дифференцироваться от уровня соответствующей опасности поднадзорного объекта. В такой ситуации объекты, обладающие приемлемым экологическим риском, будет контролироваться в меньшей степени, нежели объекты с высоким экологическим риском. Данные изменения очевидно затронут и сферу государственного экологического надзора.
Особое место в системе законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды занимает экологическая экспертиза как ключевой превентивный природоохранный инструмент.
Правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется в первую очередь нормами Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а также Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 года № 698, Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным Приказом Минприроды России от 6 мая 2014 года № 204, и др.
Безусловно, экологическая экспертиза, чтобы оставаться эффективным инструментом охраны окружающей среды, соответствовать реалиям и, одновременно, не становиться искусственно созданным препятствием на пути реализации инвестиционных проектов, нуждается в совершенствовании ее правового регулирования.
Ряд существенных шагов в этом направлении уже сделан.
Так, Федеральным законом № 219-ФЗ был расширен перечень объектов государственной экологической экспертизы, сокращены сроки проведения государственной экологической экспертизы с шести месяцев до трех, а также были приняты иные нововведения.
В целях снижения антропогенного воздействия на природную среду в Байкальском регионе Федеральным законом от 28 июня 2014 года №181-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» был дополнен перечень объектов государственной экологической экспертизы проектной документацией объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на Байкальской природной территории.
Важным является и то, что в градостроительном законодательстве появилась норма, разграничивающая сферу действия государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы.
Однако, к сожалению, многие вопросы в сфере правового регулирования экологической экспертизы, а также такой важной превентивной меры как оценка воздействия на окружающую среду, ждут своего решения.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, указывается на необходимость установления обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов, включая радиационно, химически и биологически опасные объекты, а также совершенствования процедуры и методологии оценки воздействия на окружающую среду и ее учет при принятии решений на всех уровнях, в том числе гармонизацию процедуры проведения такой оценки в соответствии с международными договорами Российской Федерации и создание нормативной правовой базы стратегической экологической оценки.
По вопросам совершенствования правового регулирования экологической экспертизы имеется поручение Президента Российской Федерации от 04 декабря 2013 г. № Пр-2844 (пункт 3), данного по итогам заседания Совета Безопасности Российской Федерации от 20.11.2013, которым предусмотрено решение задачи по совершенствованию государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, в том числе в соответствии с требованиями международных соглашений в этой области.
В условиях глобализации экологических проблем совершенствование правового регулирования экологической экспертизы не представляется возможным без учета международных требований. В связи с этим в соответствии с Планом действий по реализации Основ государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2012 г. № 2423-р, предусмотрена подготовка проектов федеральных законов о ратификации Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подписанной в г. Эспо 25 февраля 1991 года, и Протокола по стратегической экологической оценке к Конвенции Эспо, подписанного в г. Киеве 21 мая 2003 года.
В частности, в российском законодательстве не предусмотрена положительно зарекомендовавшая себя в ряде развитых стран стратегическая экологическая оценка, нуждается в дальнейшем совершенствовании правового регулирования государственная экологическая экспертиза, а также оценка воздействия на окружающей среду.России необходимо формирование целостной системы экологической оценки намечаемой деятельности в Российской Федерации, в рамках которой произошла бы гармонизация законодательства в области оценки воздействия на окружающую среду и государственную экологическую экспертизу с положениями Конвенции Эспо и Протокола по СЭО, разграничение сферы действия государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации, уточнение процедуры оценки воздействия на окружающую среду и другие.
Остаются не урегулированными многие вопросы при возмещении вреда, причиненного окружающей среде экологическим правонарушением.
Возмещение вреда окружающей среде является одним из ключевых природоохранных инструментов, направленных на восстановление нарушенного благоприятного состояния окружающей среды, реализацию и защиту экологических прав, предотвращение экологических правонарушений, связанных с осуществлением хозяйственной и иной деятельности и многое другое.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 года, закреплен принцип полного возмещения вреда окружающей среде. Реализация указанного принципа осуществляется путем:
- установления платы за негативное воздействие на окружающую среду с учетом затрат, связанных с осуществлением природоохранных мероприятий;
- замены практики взимания платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды на практику возмещения вреда, причиненного окружающей среде.
К сожалению, действующее законодательство Российской Федерации в этой области правового регулирования остается во многом проблемным. Это обусловлено недостаточной разработанностью правовой базы регулирования возмещения вреда, противоречивостью правоприменительной практики, отсутствием единого методологического подхода к решению вопроса расчета размера причиненного ущерба и доказыванием юридически значимых фактов по данной категории правовых споров и т.д.
Осознавая значимость проблем возмещения вреда окружающей среде, а также с целью скорейшего их устранения депутатами Государственной Думы внесен проект федерального закона № 504011-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде». Законопроект устраняет противоречие между статьями 77 и 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в части установления приоритетного способа возмещения вреда окружающей среде, отдавая предпочтение возмещению вреда в натуральной форме. При этом установление приоритета возмещения вреда в натуральной форме должно сопровождаться введением норм, стимулирующих возмещение вреда указанным способом. В проекте детально прописывается порядок проведения рекультивации земель и земельных участков и работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, также вносятся изменения в федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире», Лесной, Водный кодексы Российской Федерации в части установления упорядоченного и единого подхода к порядку возмещения вреда окружающей среде.
Требует регулирования вопрос определения достаточности и адекватности мероприятий по восстановлению благоприятного состояния окружающей среды. В связи с этим в законодательстве Российской Федерации необходимо установить четкие критерии качества проведенных восстановительных работ при возмещении вреда окружающей среде, в том числе работ по рекультивации нарушенных земель и земельных участков.
Кроме этого, реализация положений законодательства невозможна без развития подзаконного уровня правового регулирования. Так, в настоящее время остается не урегулированным вопрос проведения работ по рекультивации земель и земельных участков. В этой связи подготовленный Минприроды России проект постановления Правительства Российской Федерации о рекультивации земель и земельных участков, предоставленных по договору аренды и находящихся в государственной и муниципальной собственности, нуждается в скорейшем принятии.
Одновременно требует совершенствования методическое обеспечение оценки вреда окружающей среде. Отмечается, что в отношении некоторых компонентов природной среды до сих пор отсутствуют соответствующие методики (например, в отношении вреда, причиненного атмосферному воздуху). Встречается и дублирование методик исчисления возмещения вреда, например, при установлении вреда, причиненного почвам вследствие нарушения лесного законодательства и законодательства о недрах.
Также требует скорейшего решения проблема возмещения экологического ущерба, накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности
В настоящее время не существуют специальные нормы о правовом статусе и порядке возмещения прошлого экологического ущерба. Отдельные инструменты регулирования для решения указанной задачи существуют в законодательстве Российской Федерации. Однако эти институты четко не определены и надлежащим образом не отработаны. В результате Российская Федерация не располагает нормативными правовыми и методическими документами, которые позволили бы создать устойчивый институциональный потенциал для решения этой проблемы в стране, необходимыми экономическими, финансовыми и инвестиционными механизмами решения проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба в долгосрочной перспективе, простыми и понятными процедурами инвентаризации и учета объектов прошлого экологического ущерба, определения приоритетности и порядка их ликвидации, которые были бы востребованы заинтересованными федеральными и региональными органами исполнительной власти, программами конкретных мер и мероприятий по снижению рисков для здоровья населения и улучшению качества окружающей среды за счет ликвидации объектов прошлого экологического ущерба, прошедших очистку и рекультивацию или какими-либо другими инициативами для решения этой важной проблемы.
Отсутствие на федеральном уровне правовой, организационной и финансовой основы для решения проблемы ликвидации прошлого экологического ущерба приводит к тому, что «по умолчанию» оно перекладывается на муниципальные образования, которые с организационной и финансовой точки зрения в наименьшей степени подготовлены к разрешению этих сложных вопросов.
В этой связи представляется необходимым совершенствование и развитие законодательства, регулирующего вопросы выявления и оценки прошлого экологического ущерба, а также распределения ответственности при ликвидации прошлого экологического ущерба.
Отдельным вопросом при рассмотрении проблемы экологического вреда стоит возмещение экологического вреда в Арктической зоне Российской Федерации. Активная хозяйственная и оборонная деятельность в Арктической зоне Российской Федерации нанесла окружающей среде в районах этой деятельности серьезный ущерб с деградацией экосистем и последствиями для здоровья населения. Дальнейшая интенсификация работ по освоению природных ресурсов Арктической зоны Российской Федерации, в том числе на континентальном шельфе, создает новые экологические угрозы, которые в случае непринятия надлежащих мер могут принимать региональный (циркумполярный) и даже глобальный характер. При этом высокая уязвимость арктических экосистем, крайне низкая способность нарушенных экосистем к восстановлению, специфические условия хозяйствования требуют особого подхода к решению проблем охраны окружающей среды в Арктической зоне Российской Федерации в условиях расширения экономической деятельности и глобальных изменений климата. В системе природоохранных мер совершенствование законодательства занимает центральное место.
В соответствии со Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года (далее - Стратегия), утвержденной Президентом Российской Федерации «предусматриваются совершенствование нормативно-правовой базы в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, законодательного закрепления ее статуса как особого объекта государственного регулирования с уточнением перечня муниципальных образований, территории которых включаются в ее состав, а также в сфере установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды, государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути».
Действующее законодательство Российской Федерации практически не учитывает природно-климатические и иные географические условия Арктической зоны Российской Федерации, не типичные для иных регионов России, масштабы экологического вреда, накопленного в предыдущие периоды освоения этого региона, и возможных экологических угроз, а также не устанавливает порядок установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды, в том числе предусмотренные Стратегией.
Одновременно с этим перспективным видится развитие целостной системы экологического страхования, поскольку использование этого механизма позволит сократить бюджетные ассигнования на предупреждение и ликвидацию негативных последствий хозяйственной деятельности на окружающую среду, снизить риск возникновения чрезвычайных ситуаций. Например, Кроме этого необходимо отметить проблему, связанную с наличием в водных объектах затонувших судов, что негативно влияет на гидродинамические условия течения водного объекта, приводит к сокращению нерестилищ, является источником загрязнения воды нефтепродуктами и другими загрязняющими веществами. Это свидетельствует о целесообразности дополнения Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации нормами об обязательном страховании судов от затопления, обязывающих компанию оплачивать подъем затонувшего имущества, а также определяющих порядок подъема и утилизации бесхозяйных судов и уполномоченный органа, отвечающий за организацию данных работ.
Особого внимания требуют вопросы развития экологического аудита как логического продолжения выбранного вектора развития государственной политики в области охраны окружающей среды. Представляется, что экологический аудит как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент принятия экологически значимых решений.
Требует дополнительной проработки вопрос восстановления института экологических фондов в Российской Федерации.В настоящее время не учитывается компенсационный характер платы за негативное воздействие на окружающую среду (см. соответствующее определение в Федеральном законе «Об охране окружающей среде», определение Конституционного суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 года № 284-О, постановление Конституционного суда Российской Федерации от 5 марта 2013 года № 5-П) ввиду закрепленного в статье 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип общего (совокупного) покрытия расходов, исключающих их привязку к определенным доходам бюджета. Представляется, что целевое расходование средств, поступивших в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду, позволит повысить эффективность решений актуальных вопросов охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Важным представляется совершенствование правового регулирования экологически ответственных («зеленых») закупок.. Внедрение и развитие добровольных рыночно-ориентированных механизмов обеспечения экологической ответственности более успешно развивается при наличии определенной поддержки со стороны государства. Особенно, когда существенная доля рынка занята продукцией заведомо нелегального происхождения или произведенной по заниженным стандартам в области энергоэффективности и экологической ответственности. В настоящее время объемы закупок для федеральных и муниципальных нужд в России (госзакупки и госзаказы) составляют значительную долю ВВП России.
В России первым примером законодательного регулирования «зеленых» закупок может служить Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». Требования энергетической эффективности товаров, работ и услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, закрепляются в нем как одна из мер государственного регулирования в области повышения энергетической эффективности.
Что касается экологических требований, то в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчиком могут быть установлены, в том числе экологические характеристики объекта закупки (ст. 32).
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. № 926 «Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)» обязательный перечень и ведомственный перечень формируются с учетом положений технических регламентов, стандартов и иных положений, а также законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Вместе с тем, положение пункта 7 статьи 2 Федерального закона от 12 января 2001 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что отношения в области охраны окружающей среды, возникающие при установлении обязательных требований к продукции, регулируются законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. При этом технических регламентов и стандартов, устанавливающих обязательные требования к продукции, нет.
Таким образом, внедрение механизма «зеленых» закупок в настоящее время затруднено. В этой связи необходимо совершенствование нормативно-правового регулирования в части утверждения на подзаконном уровне экологических требований и характеристик товаров и услуг, использования механизмов нормирования закупок, стимулирования экологической сертификации.
В условиях обострения экологической ситуации, все более сужающимися возможностями самовосстановления природы, с одной стороны, и продолжающимся антропогенным воздействием – с другой, особую значимость приобретает решение экологической проблемы на глубинном, причинном уровне и, в первую очередь, встает необходимость формирования нового экологического сознания и развития экологической культуры нашей страны. Ключевыми в этом должно стать построение системы экологического образования развитие экологического образования и воспитания. Именно экологическое сознание лежат в основе формирования экологически ориентированного законодательства, и как следствие построения «зеленой» экономики в стране.
На Первой всемирной межправительственной конференции по вопросам образования в области окружающей среды, организованной при поддержке ЮНЕСКО и ЮНЕП в г. Тбилиси Грузинской ССР в 1977 г., были заложены основы экологического образования и просвещения в мире, а также были сформулированы принципы построения экологического сознания, такие как рассмотрение природной среды в ее единстве, изучение проблем окружающей среды под углом зрения локальным инациональным, региональным и международным;сосредоточение на текущих и злободневных ситуациях с непременной оценкой их в исторической перспективе и др.
Представляется, чтобы экологическое образование стало реальным фундаментов формирования экологического сознания в нашей стране, оно должно проводиться для всех возрастов и на всех уровнях, как в формальных, так и неформальных сферах; снабдить каждого навыками и приемами, необходимыми для плодотворного участия в улучшении жизни и окружающей среды со всей ответственностью, диктуемой этическими нормами; быть нацеленным на внешнюю общественную активность, направлять каждого на активное участие в разрешении специфических конкретных проблем, на включение в осмысленную деятельность по построению лучшего будущего; подчеркивать сложности проблем окружающей среды и в связи с этим необходимость развития критического мышления.
Это является одной из основополагающих задач на пути к достижению стратегической цели государственной политики в области экологического развития. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона, направленный на повышение эффективности экологического образования в Российской Федерации.
Немаловажное значение имеет экологическое воспитание в семье, а также активная целенаправленная политика государства по созданию экологически ориентированной личности. В этом большую роль играет популяризация среди населения важности и значимости экологических проблем для нынешнего и будущих поколений. Так, провозглашение 2017 года Годом экологии должно стать стимулом для проведения решений, направленных на построение общества, в котором нашли баланс экологические и социально-экономические интересы.
Реализация предусмотренных в законодательстве природоохранных требований, защиты экологических прав граждан, восстановление нарушенного состояния благоприятности окружающей среды невозможно без установления справедливой и неотвратимой юридической ответственности.
Констатируя факт несоответствия причиняемого ущерба и предусмотренного за него наказания согласно действующему законодательству Российской Федерации, по многих видам административных правонарушений, в том числе в области охраны окружающей среды, в настоящее время в Государственной Думе готовится к рассмотрению и принятию проекты федеральных законов № 957581-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» и № 957620-6 «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административныхправонарушениях», внесенные депутатами Государственной Думы В.А.Васильевым, В.Н.Плигиным, С.А.Поповым и др.
Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) разработан с учетом сохранения традиционных для отечественного законодательства подходов к правовому регулированию отношений, составляющих институт административной ответственности. В то же время необходимость принятия нового КоАП обусловлена изменениями в организации общественной жизни и деятельности государства, изменениями в экономике. В настоящее время указанные законопроекты находятся на доработке.
По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, в России ущерб от явлений, связанных с изменением климата, составляет около 60 млрд руб. в год. Однако если не принять меры по подготовке к новым условиям, то через 15 лет эта цифра увеличится в 10 и более раз. При сохранении современного тренда к 2030 году ущерб от последствий изменения климата будет составлять 1–2% ВВП России. Поэтому необходимо принятие мер, в том числе правового характера, направленных на адаптацию нашей страны к изменениям климата, смягчение негативных последствий климатических изменений.
22 апреля 2016 года Россия подписала Парижское соглашение по по борьбе с глобальным изменением климата, которым создаются международно-правовые рамки для долгосрочных климатических действий, объединяющие усилия развитых и развивающихся стран, в том числе всех основных эмитентов парниковых газов, а международные усилия дополняются национальными вкладами по снижению эмиссии.
Целостное правовое регулирование уровня выбросов парниковых газов в Российской Федерации в настоящее время отсутствует, хотя Российская Федерация предпринимает значительные усилия к снижению выбросов парниковых газов. Российская Федерация в 2013 году взяла на себя обязательство обеспечить к 2020 году сокращение объема выбросов парниковых газов на 25% объема указанных выбросов по сравнению с 1990 годом, что установлено в Указе Президента РФ от 30.09.2013 № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов». Следует признать, что в части правового регулирования снижения выбросов парниковых газов и адаптации к негативным климатическим изменениям Российская Федерация значительно отстает от государств ЕС, США, Японии, Канады, которые на протяжении последних 10-15 лет активно разрабатывают и внедряют национальные и наднациональные системы квотирования выбросов парниковых газов, торговли выбросами, вводят налоги на углеродные выбросы, применяют иные экономические механизмы.Между тем Российская Федерация двигается постепенно по пути внедрения в национальное законодательство механизмов, направленных на снижение выбросов парниковых газов с целью выполнения Указа Президента РФ от 30.09.2013 № 752 «О сокращении выбросов парниковых газов».
Однако без разработки соответствующей нормативной правовой базы решить проблему регулирования выбросов парниковых газов не представляется возможным.
Российская Федерация располагает одной из крупнейших в мире минерально-сырьевых баз, уверенно занимает ведущие позиции по ряду важных направлений в энергетическом и горнопромышленном секторах мировой экономики. В недрах России сосредоточены около 25 % мировых запасов природного газа, 10 % нефти, 34 % алмазов, 19 % угля, 18 % калийных солей, 14 % запасов никеля.
По добыче некоторых полезных ископаемых Россия является признанным мировым лидером, занимает второе место по добыче нефти и газа, шестое - по добыче угля.
Отрасль является основным источником формирования доходной части федерального бюджета. В 2016 году объём нефтегазовых доходов федерального бюджета составит 6 трлн. рублей (или 44% от общих доходов федерального бюджета). Доля отраслей ТЭК в объёме экспорта составляет 70%. Каждый новый проект по разведке и добыче полезных ископаемых автоматически влечёт за собой организацию новых рабочих мест не только в горнопромышленном комплексе, но и в смежных областях – в машиностроении, в производстве труб, металла, оборудования, программного обеспечения и т.д.
На фоне низких цен нефти Россия в 2015 году установила новый рекорд по добыче нефти (с газовым конденсатом) – 534 млн. тонн, что на 1,4% выше аналогичного показателя за 2014 год. При этом экспорт российского сырья в страны дальнего зарубежья за 2015 год вырос на 10,6% по сравнению с 2014 годом и достиг 220,3 млн. тонн.
Общий объём запасов нефти в стране составляет 29,7 млрд.тонн, из них акватория (континентальный шельф, территориальное море, внутренние морские воды) - 1,4 млрд.тонн (4,8%), ТРИЗ (трудноизвлекаемые запасы) - 7,5 млрд.тонн (25,5%), газ – 69,7 трлн.куб.м. Практически все они распределены, и продолжается их добыча. Нераспределенными остаются всего лишь несколько процентов запасов. По нефти - 6,5 %, по газу - 4,6%.
Придерживаясь системного подхода к развитию законодательства в области недропользования, Комитет в период работы Государственной Думы 6 созыва обеспечил принятие системных поправок в законодательные акты, регулирующие отрасль, принято 18 законов по вопросам недропользования.
При этом нам удалось добиться введения вознаграждения первооткрывателям месторождений (Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 260-ФЗ «О внесении изменения в статью 34 Закона Российской Федерации «О недрах»), законодательно был определен статус подтоварных вод — позволивший при разведке и добыче нефти осуществлять размещение попутных вод в пластах горных пород, а также определена возможность при ликвидации горных выработок использовать вскрышные и вмещающиегорные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности (Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 261-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), урегулированы вопросы подготовки и согласования планов и схем развития горных работ, оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, и касающиеся безопасности горных выработок и буровых скважин(Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 408-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и признании утратившим силу подпункта 3.6 пункта 3 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами»), увеличены сроки геологического изучения до 7 лет в Арктической зоне и наДальнем Востоке (Федеральный закон от 23 июля 2013 года № 227-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»), установлены правовые гарантии пользователей недр на получение лицензий с целью добычи полезных ископаемых при установлении факта открытия месторождения на участках акватории Балтийского моря (Федеральный закон от 2 мая 2015 года № 121-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»)., создан единый фонд геологической информации (государственная информационная система, содержащая реестр первичной и интерпретированной геологической информации о недрах) (Федеральный закон от 29 июня 2015 года № 205-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), решен вопрос действия разрешительных документов (лицензий), выданных государственными и иными официальными органами Украины, Автономной Республики Крым и города Севастополя до 18 марта 2014 года (Федеральный закон от 29 июня 2015 года № 161-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений в сфере пользования недрами в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя»).
Урегулированы вопросы, связанные с возмещением вреда, причиненного государству в результате деятельности пользователя недр и закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по установлению порядка расчета размера вреда, причиненного недрам (Федеральный закон от 14 июня 2012 года N 74-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах»)
Создан единый подход к распоряжению участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, в части передачи полномочий по организации проведения геологического изучения недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, на уровень субъектов Российской Федерации и одновременной возможности органами власти субъектов Российской Федерации определять объем полномочий, делегируемых органам местного самоуправления (Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 228-ФЗ «О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации «О недрах»)
Регламентированы вопросы регулирования деятельности российских граждан и юридических лиц в Антарктике, в части: получения разрешений на осуществление деятельности в Антарктике, обеспечения безопасности осуществления деятельности в Антарктике, включая необходимость удаления имущества и отходов, образующихся в результате такой деятельности, финансового обеспечения ответственности осуществления деятельности в Антарктике, возмещение стоимости действий по ликвидации вреда окружающей среде в Антарктике лицами, по вине которых причинен этот вред (Федеральный закон от 05 июня 2012 года N 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»)
Комплексно откорректированы подходы к правовому регулированию деятельности в Антарктике после принятия Федерального закона «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» (Федеральный закон от 05 июня 2012 года N 51-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике»).
Отказ от использования процедуры конкурса при предоставлении права пользования участками недр федерального значения (Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 323-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Определено, что порядок расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых органом государственной власти субъектов Российской Федерации. (Федеральный закон от 07 мая 2013 года N 85-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3 и 42 Закона Российской Федерации «О недрах»).
Уточнены полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков местного значения. (Федеральный закон от 07 июня 2013 года N 117-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 23.22 и 23.22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»)
Урегулирован порядок создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и в территориальном море (Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 287-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»).
Признаны утратившими силу положения федеральных законов, предусматривающих разработку и утверждение отдельной государственной программы разведки континентального шельфа и разработку его минеральных ресурсов, в связи с тем, что основные направления деятельности по разведке континентального шельфа и освоению его минеральных ресурсов уже предусмотрены Стратегией развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, а государственной программой Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов» определены приоритетные направления государственной политики в сфере развития минерально-сырьевой базы, в том числе в отношении изучения и освоения природных ресурсов континентального шельфа Российской Федерации (Федеральный закон от 2 мая 2015 года № 127-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»).
Урегулированы вопросы в части повышения эффективности управления в области использования и охраны подземных вод (Федеральный закон от 29 декабря 2014 года № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Обеспечено эффективное структурирование системы государственного контроля (надзора) в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней (Федеральный закон от 2 мая 2015 года № 111-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).
Безусловно, названные изменения в законодательстве позволили решить массу отраслевых проблем. Вместе с тем, мы видим, что ряд вопросов сохраняет высокую степень актуальности.
Следует сосредоточить усилия на повышении коэффициента извлечения нефти, снятии излишних административных барьеров, повышении инвестиционной привлекательности проектов, а также стимулировании развития геологоразведочных работ.
При этом целесообразным видится упростить передачу права пользования недрами и переоформления лицензий на пользование недрами недропользователям, ведущим геологическое изучение участков недр, установить механизм предварительного согласия на предоставление права пользования участками недр федерального значения по совмещенной лицензии, гарантирующий недропользователям получение права на разведку и добычу месторождения федерального значения в случае его открытия.
В рамках законопроекта №371615-6 нам предстоит рассмотреть вопрос уточнения критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального значения, которые позволят повысить эффективность использования минерально-сырьевой базы за счет вовлечения в процесс лицензирования бóльшего количества объектов и недропользователей.
Кроме того, приобретают все большую актуальность вопросы упорядочения процедур предоставления и использования техногенных образований, содержащих полезные ископаемые, разрешения попутной добычи полезных ископаемых при освоении недропользователями многокомпонентных месторождений, установления возможности выдачи лицензии на пользование недрами единственному претенденту.
Не меньшего внимания требует вопрос внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части создания системы вычетов расходов, понесенных недропользователями на проведение геологоразведочных работ из налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, в зависимости от региона проведения работ. Льготы поддержат независимые компании, которые приносят новые технологические решения при проведении разведки и могут лучше, адаптироваться к геологическим рискам.
Потенциал лесной отрасли огромен и по возможностям может сравниться с газовой и нефтяной. На долю нашей страны приходится 22% общей площади всех мировых лесов, в связи с чем российские леса оказывают весомое влияние как на экологическую безопасность, так и на международный рынок лесопромышленной продукции. Обладая пятой частью мировых запасов лесов и имея огромный потенциал для освоения лесных ресурсов, Российская Федерация существенно уступает развитым зарубежным странам по уровню заготовки древесины (четвертое место после США, Канады, Бразилии).
Действительно, при грамотном, прагматичном подходе к использованию своих лесных запасов Россия может и должна стать мировым лидером в этой области. К сожалению, богатый лесной фонд сформировал отношение к лесу как к неиссякаемому ресурсу. Необходимо изменить отношение в обществе к лесу. Рачительное его использование должно стать для нашего государства и общества одним из приоритетов.
В целях сохранения и преумножения национального лесного богатства необходимо выработать единую, универсальную, функциональную систему управления лесным сектором и закрепить ее на законодательном уровне как основу.
Современное лесное законодательство должно, с одной стороны, обеспечивать сохранение и воспроизводство российских лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба, а с другой стороны – создавать условия для устойчивого развития отечественного лесопромышленного комплекса, привлечения инвестиций в лесное хозяйство, повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов.
Необходимость совершенствования правового регулирования в рассматриваемой области назрела, в том числе по итогам заседания президиума Государственного совета о повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации, состоявшегося 11 апреля 2013 года в г. Улан-Удэ, а также в связи с вновь принятыми стратегическими документами, такими как Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р, и Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы.
Современное лесное законодательство России состоит из Лесного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Действующий Лесной кодекс Российской Федерации принят 4 декабря 2006 года и вступил в силу с 1 января 2007 года в соответствии с Федеральным законом от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации».
В числе ключевых законодательных актов в области охраны и рационального использования лесных ресурсов, принятых в период работы Государственной Думы 6 созыва можно отметить:
Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
Целью Закона является защита лесов от незаконных рубок, вывод круглых лесоматериалов (древесины) из теневого рынка, создание прозрачного оборота древесины.
Принятый закон обязывает лесопользователей осуществлять учет заготовленной древесины до ее вывоза из леса и представлять соответствующую информацию контролирующим органам. При этом учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд, будут осуществлять уполномоченные в сфере лесных отношений органы власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. Одновременно вводится запрет на отчуждение древесины, заготовленной гражданами для собственных хозяйственных нужд.
Под особый контроль в соответствии с Законом ставится оборот ценных пород древесины – дуба, бука и ясеня. В отношении них вводится требование о маркировке буквально каждого бревна, предназначенного на экспорт (с учетом того, что на практике оборота такой древесины на внутреннем рынке не происходит, вся она поставляется за пределы России).
Одновременно Законом вводится достаточно серьезная ответственность за нарушение лесного законодательства в части учета заготовленной древесины.
Федеральный закон от 12 марта 2014 года № 27-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и осуществления мероприятий по защите и воспроизводству лесов».
Закон направлен на эффективное осуществление лесозащитных мероприятий, создание эффективной государственной системы по борьбе с лесными пожарами, по лесовосстановлению и лесоразведению, по защите лесов от вредителей.
Закон предоставляется возможность осуществления мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов «специализированным» государственными или муниципальными учреждениям.
Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в статьи 74 и 81 Лесного кодекса Российской Федерации».
Цель Закона: совершенствование арендных отношений в области лесопользования.
Введены типовые договора аренды лесных участков, что позволяет установить обязательные для соблюдения сторонами требования к условиям договоров аренды лесного участка, снижает количество нарушений прав сторон договоров аренды лесных участков, а также сокращает число соответствующих споров, в том числе рассматриваемых в судебном порядке.
Закреплена возможность изменения договоров при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при их заключении, в том числе в случае существенного изменения параметров использования лесов (возрастов рубок, расчетной лесосеки, сроков использования лесов), или, например, в результате стихийных бедствий природного характера (лесных пожаров, ветровалов, наводнений и других).
Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 206-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования лесных отношений»
Целью Закона является снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса в области использования лесов, увеличение рабочих мест в небольших населенных пунктах.
Суть закона сводится к внесению комплексных взаимосвязанных изменений в законодательство, принятие которых позволит субъектам малого и среднего предпринимательства осуществлять коммерческую заготовку древесины путем заключения краткосрочных (до одного года) договоров купли-продажи лесных насаждений.
Закон эффективно дополняет антикризисные меры, предусмотренные Правительством Российской Федерации в сфере государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Его реализация будет способствовать повышению эффективности использования лесов, более рациональному освоению расчетной лесосеки, послужит источником получения дополнительных доходов бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, Закон позволяет:
- определить в законодательстве понятие «лесосечные работы» и его правовое содержание;
- учесть в законодательстве специфику определения границ лесных участков, осуществления их кадастрового учета, государственной регистрации прав и на лесные участки и совершения сделок с ними;
- закрепить в лесном законодательстве возможность заключения договоров аренды лесных участков на новый срок без проведения торгов для арендаторов, надлежащим образом исполнивших свои обязательства по действующему договору аренды.
Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. № 455-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования регулирования защиты лесов от вредных организмов».
Закон направлен на обеспечение защиты лесов от вредителей и болезней
Реализация положений указанного Закона позволяет:
1. Проводить лесозащитные мероприятия не только в очагах карантинных видов вредителей, но и на законных основаниях ликвидировать очаги любых видов опасных для лесных насаждений организмов. Например, короед-типограф является крайне распространенным вредителем леса, который не включен в список карантинных видов, тем не менее, степень его опасности нам всем наглядно демонстрируют сегодня Подмосковные леса.
2. Существенно (в 3-4 раза) сократить сроки проведения санитарно-оздоровительных мероприятий в лесах, в том числе минимизировать время, необходимое для назначения санитарных рубок в поврежденных и погибших лесных насаждениях.
3. Впервые установить на уровне федерального закона порядок осуществления лесопатологических обследований, предусмотрев при этом возможность общественного контроля за результатами работы лесопатологов путем обеспечения публичного доступа с использованием сети «Интернет» к соответствующим актам лесопатологических обследований. Одновременно вводится запрет на осуществление рубок до истечения двадцатидневного срока после опубликования актов лесопатологических обследований, необходимого для осуществления контроля за обоснованностью назначенных мероприятий. Это позволит минимизировать риски злоупотреблений при санитарных рубках.
В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся ряд законодательных инициатив, направленных на совершенствование законодательства в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.
В 2016 году планируется принятие следующих проектов федеральных законов № 745638-6 «О внесении изменений в Лесной Кодекс Российской Федерации» (в части изменения порядка использования лесов в целях заготовки и сбора недревесных и пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений) и № 927257-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства».
Кроме того, отдельного внимания заслуживают вопросы повышения экологического благополучия населения, в том числе развитие правовых инструментов, направленных на усиление природоохранных, экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций лесов. На решение этих проблем направлен принятый 19 апреля 2016 года в 1 чтении проект федерального закона № 978789-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов». После его комплексной компетентной доработки планируется принять его до конца 6 созыва.
Рассматривая системные проблемы лесного комплекса - очевидно недостаточным видится комплекс мероприятий, реализуемый в целях борьбы с лесными пожарами, слабыми темпами осуществляется воспроизводство лесов, велики потери лесных ресурсов от вредителей и болезней, система лесоустройства требует системной модернизации. Кадастровым учетом лесных участков охвачено не более 20% площади лесов. Что касается лесной науки, то в последнее время ее слышно все меньше. Слабо работает система правовой и экономической ответственности в сфере сохранения лесных ресурсов.
Часть проблем могут быть решены законодательными мерами, в том числе обеспечив скорейшее принятие проекта федерального закона № 965342-6 «О внесении изменений в статьи 99 и 100 Лесного кодекса Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования возмещения вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства) дополнив его ко второму чтению также другими нормами, направленными на оптимизацию системы борьбы с лесными пожарами, совершенствование деятельности лесной охраны, создание условий для более эффективной деятельности специализированных государственных учреждений, осуществляющих мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов.
Водные ресурсы и водохозяйственный комплекс в целом во многом определяют социально-экономическую устойчивость и направление развития страны. От водохозяйственной и экологической безопасности, уровня водообеспеченности населения и социальной сферы качественной питьевой водой, бесперебойности и достаточности водоснабжения отраслей экономики, состояния водных объектов и водных ресурсов, достоверности прогнозирования чрезвычайных водохозяйственных ситуаций, их своевременного предотвращения и (или) минимизации наносимого ущерба в немалой степени зависит национальная безопасность государства.
Россия является одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами стран и занимает 2-е место по объему водных ресурсов, располагая пятой частью запасов пресных вод мира и 10-ой частью возобновляемых ресурсов вод.
Помимо природных водных объектов, в число которых входят более 2,5 миллионов рек и почти три миллиона озер, в нашей стране создана развитая водохозяйственная инфраструктура, по мощности которой Россия имеет статус одного из лидеров.
Однако, не смотря на значительные запасы водных ресурсов, вопросы обеспечения их рационального водопользования, исключающего истощение водных ресурсов и ухудшение качества окружающей среды, являются одними из наиболее актуальных вопросов социально-экономического развития и для нашей страны.
В Российской Федерации функционирует водохозяйственный комплекс, который является одним из крупнейших в мире и включает более 30 тыс. водохранилищ и прудов общим объемом свыше 800 куб. км и полезным объемом 342 куб. км. Сеть каналов межбассейнового и внутрибассейнового перераспределения стока, водохозяйственных систем воднотранспортного назначения общей протяженностью более 3 тыс. км позволяет осуществлять переброску стока в объеме до 17 куб. км в год.
Для обеспечения безопасности поселений, объектов экономики и сельскохозяйственных угодий от негативного воздействия вод возведено свыше 10 тыс. км дамб и других объектов инженерной защиты.
Общий объем забора (изъятия) водных ресурсов из природных водных объектов в Российской Федерации составляет 80 куб. км в год.
В экономике ежегодно используется около 62,5 куб. км воды.
Свыше 37 процентов общего объема использования водных ресурсов приходится на тепловую и атомную энергетику, агропромышленный комплекс (24 процента), а также жилищно-коммунальное хозяйство (18 процентов), добывающую и обрабатывающую промышленность (12 процентов).
Следует отметить, что водное хозяйство России преимущественно экстенсивно, т.е. характеризуется:
- постоянным ростом потребности в воде;
- большимиводопотерями из-за неисправности различных сооружений;
- отсутствием качественного уровня очистки сточных вод;
- неудовлетворительным состоянием большого числа гидротехнических сооружений;
- отсутствием полноценного мониторинга водных объектов.
Для преодоления водного кризиса России нужен переход на интенсивный путь развития водного хозяйства, характеризующийся применением безотходных или малоотходных технологий, создав законодательные и социально-экономические условия при которых экологически ориентированные технологии окажутся выгодными для водопользователей и хозяйствующих субъектов.
Одной из основных причин сложившейся ситуации, по нашему мнению, является отсутствие в России единой системы управления водным хозяйством, которое в силу его многогранности и масштабности не умещается в круг интересов ни одного из действующих министерств. Вопросы регулирования использования водных ресурсов находятся в ведении 14 федеральных органов исполнительной власти. По данным экспертов, проблемами водной отрасли так или иначе занимаются 36 федеральных ведомств.
Как пример можно привести подземные воды - данная сфера является предметом регулирования одновременно нескольких отраслей законодательства - о недрах, водного, природоохранного, санитарно-гигиенического. При этом подземные воды являются резервными, а иногда и основными источниками питьевого водоснабжения сотен городов.
В настоящее время не отвечают санитарным нормам более 25% подземных источников питьевой воды. Кроме того, идёт истощение подземных вод. Ведётся массовое нерегулируемое индивидуальное жилищное строительство коттеджей, домов и т.п. Каждый второй из них имеет свою скважину. В московском регионе, в соседних областях депрессивные воронки достигают 130 метров. То есть истощение идёт такое и такими шагами, что становится опасным. Катастрофа надвигается очень серьёзная.
Прогрессирующее загрязнение водных объектов вредными веществами, а также истощение ресурсов подземных вод являются реальной угрозой национальной безопасности России, здоровью её граждан, дальнейшему ухудшению демографической ситуации в стране.
В этой связи очевидна острая необходимость в системном совершенствовании природоохранной политики, основным инструментом реализации которой, безусловно, является законодательство.
Однако формирование нормативной правовой базы, обеспечивающей реализацию положений современного водного законодательства, на настоящий момент не завершено, что порождает трудности правоприменения.
В первую очередь необходимо обеспечить практическую реализацию уже принятых законов, направленных на повышение эффективности государственного регулирования в водоресурсной сфере и решение наиболее актуальных на сегодняшний день проблем, связанных с высоким загрязнением водных объектов и предотвращением ущерба от негативного воздействия вод.
Так как отдельные положения Водного кодекса Российской Федерации), вступившего в силу с 1 января 2007 года, не являются нормами прямого действия, в целях обеспечения их реализации Правительством Российской Федерации или уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти должны быть разработаны ведомственные нормативные правовые акты.
В 2015 году наконец-то утверждены все предусмотренные законодательством нормативы допустимого воздействия на водные объекты (НДВ) и схемы комплексного использования водных объектов СКИОВО.
Все большую актуальность приобретает вопрос экологической оптимизации стратегии хозяйственного освоения берегов водных объектов, сохранения их природных комплексов, что связано с расширяющимся проникновением в береговую зону, которая во многих случаях несет многоцелевую антропогенную нагрузку, нередко превышающую ее природный потенциал устойчивости.
В результате значительной рекреационной нагрузки, приходящейся на долины городских рек, которую природные комплексы в естественных условиях не испытывают, необходима реализация целого комплекса специальных мероприятий по обустройству данных территорий и повышению их устойчивости.
Обеспеченность водными ресурсами на сегодняшний день требует активных действий по строительству и ремонту гидротехнических сооружений, охране водных объектов, укреплению береговых линий, проведению комплекса экологических мероприятий.
По данным Росгидромета, наводнениям в Российской Федерации периодически подвержены территории площадью около 500 тыс. км2; наводнениям с катастрофическими последствиями – 150 тыс. км2, где расположено более 300 городов, десятки тысяч поселков и сел (поселений), более 7 млн. гектаров сельскохозяйственных угодий.
Сегодня, как показывают последние события (г. Крымск, г. Дербент, Дальний Восток, Алтай), люди нуждаются в создании водозащитных сооружений.
К паводкоопасным территориям, в первую очередь, относятся части территории бассейнов рек Амура, Енисея, рек о. Сахалина, Забайкалья, Среднего и Южного Урала, Нижней Волги, Северного Кавказа.
Напрямую с угрозой обеспечения жизнедеятельности населения связана угроза экологической безопасности, возникающая в момент наводнений.
По данным Российского регистра гидротехнических сооружений, в составе водохозяйственного комплекса Российской Федерации находится свыше 35 тысяч гидротехнических сооружений (ГТС), значительную часть которых составляют водонапорные сооружения малых и средних водохранилищ и 37 крупных водохозяйственных систем, используемых для межбассейнового перераспределения стока рек из районов с избытком речного стока в районы страны с их дефицитом. От общего количества водохранилищ около 60% не соответствуют нормальному уровню безопасности, большой процент составляют бесхозяйные ГТС. Объектами потенциально повышенной опасности является большинство водоподпорных ГТС, представленные плотинами малых и средних водохранилищ, многие из которых эксплуатируются без ремонта и реконструкции 30 и более лет.
Расходы по защите населенных пунктов Российской Федерации от вредного воздействия вод всегда существенно меньше затрат на компенсацию и ликвидацию последствий возможных катастроф. Например, для Крымского наводнения расходы по противопаводковой защите по экспертной оценке составляют 1,5-2,0 млрд. рублей, а затраты на компенсацию и ликвидацию его последствий приближаются к 50 млрд. рублей.
В дальнейшем в целях предотвращения чрезвычайных ситуаций необходимо разработать комплексную систему обеспечения безопасности населения от вредного воздействия вод.
На решение имеющихся проблем путем установления в границах зон затопления, подтопления специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности направлен принятый Государственной Думой и подписанный Президентом Российской Федерации Федеральный закон от 21.10.2013 N 282-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон). Законодательно запрещается размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод в границах зон затопления, подтопления.
Введенный в действие Закон приобрел особую актуальность в связи с паводком на Дальнем Востоке и позволит своевременно проводить противопаводковые мероприятия, а также обеспечить как охрану водных объектов от загрязнения, так и безопасность населения и хозяйственных объектов.
В конце 2014 года были приняты важные изменения в Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», которые позволят разработать с использованием новых научно-обоснованных подходов правила использования для 7 новых водохранилищ, а также для 23 водохранилищ Крымского федерального округа.
Это видится тем более актуальным в свете продолжающегося поиска путей решения проблем с обеспечением водой Крымского полуострова, а также требующего скорейшей интеграции в общероссийскую систему управления водными ресурсами водного хозяйства Республики Крым.
За последние несколько лет основными законодательными актами в рассматриваемой области стали Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 361-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В декабре 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 406-ФЗ).
Основные новеллы Закона:
1. Уточнение порядка принятия решений о создании охранных зон ООПТ различных категорий.
На момент принятия Федерального закона № 406-ФЗ в Законе «Об ООПТ» был определен лишь порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, но не определен уполномоченный на это орган. Данный правовой пробел зачастую приводил к необоснованному уменьшению площади охранных зон ООПТ.
Сегодня решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении:
- охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения - федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории;
- охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
2. Уточнение порядка создания ООПТ регионального значения.
Во-первых, в соответствии с Федеральным законом № 406-ФЗ законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, не перечисленные в Законе «Об ООПТ».
Во-вторых, Законом определено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения:
- с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики и правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов;
- с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в случае, если предполагается включение в границу ООПТ земельных участков, предоставленных воинским формированиям или органам, осуществляющим функции по охране Государственной границы России, информационной и другим видам безопасности.
3. Уточнение порядка создания ООПТ местного значения.
Федеральный закон № 406-ФЗ устанавливает, что органы местного самоуправления создают ООПТ местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае, если создаваемая ООПТ будет занимать более пяти процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании данной ООПТ орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
4. Разделение понятий «особо охраняемые природные территории» и «государственные учреждения, осуществляющие управление особо охраняемыми природными территориями».
Данная поправка направлена на приведение положений законодательства об особо охраняемых природных территориях в соответствии с нормами гражданского законодательства.
В законодательстве закрепляется организационно-правовая форма учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями – государственные учреждения (бюджетные, казенные).
Установлен запрет на изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные государственным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедникам, национальными парками, природными парками. Данный запрет в большей степени относится к тем земельным участкам, которые предоставлены государственным учреждениям вне границ особо охраняемой природной территории (земельный участок, на котором расположен офис или иные административные здания государственного учреждения, например в черте города). Изъятие же земель в границах особо охраняемых природных территорий запрещено действующим гражданским, земельным законодательством, законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества.
5. Установление возможности софинансирования органами государственной власти субъектов Федерации расходных обязательств Российской Федерации, связанных с развитием ООПТ федерального значения.
На момент принятия Федерального закона № 406-ФЗ законодательство не позволяло субъектам Российской Федерации финансировать расходные обязательства, возникающие при выполнении полномочий, связанных с развитием и созданием федеральных ООПТ. А ведь так было не всегда. Начиная с тяжелейших 90-х годов и до 2008 года во многих регионах – таких, как Ямало-Ненецкий округ, Ханты-Мансийский округ, Башкортостан, Карачаево-Черкесия, Брянская область, город Москва, Нижегородская область, Республика Коми, Самарская область, Забайкальский край и ряде других регионов, именно поддержка регионов являлась существенным финансовым подспорьем для федеральных заповедников и национальных парков.
Да, конечно, эти ООПТ федеральные. Но ведь преимущества, выгоды, потенциал этих территорий в экологическом, ресурсосберегающем и рекреационном плане ощущается именно в регионах, а не в городе Москве. И многие регионы поддерживали их и готовы поддерживать сейчас.
6. Установлена возможность предоставления служебных наделов.
Государственные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками, национальными парками вправе предоставлять на участках частичного хозяйственного использования в границах ООПТ своим работникам в безвозмездное срочное пользование служебные наделы.
Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.
Право на служебный надел прекращается с момента прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением случая, когда право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности.
Также право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи:
1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;
2) работника, принятого на обучение, на весь срок получения образования;
3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.
Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.
7. Определены критерии, которыми необходимо руководствоваться при создании особо охраняемых природных территорий.
При принятии решений о создании особо охраняемых природных территорий учитывается:
- значение соответствующей территории для сохранения биологического разнообразия, в том числе редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов растительного и животного мира и среды их обитания;
- наличие в границах соответствующей территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, представляющих собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;
- наличие в границах соответствующей территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;
- наличие в границах соответствующей территории уникальных природных комплексов и объектов, в том числе одиночных природных объектов, представляющих собой особую научную, культурную и эстетическую ценность.
8. Наделение федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление ООПТ федерального значения, правом заключения договоров купли-продажи лесных насаждений.
На момент принятия Закона в законодательстве не был определен правовой механизм отпуска дров и иной древесины местному населению, проживающему на территориях заповедников и национальных парков. Это неизбежно приводило росту социальной напряженности вокруг федеральных ООПТ, падению имиджа заповедников и национальных парков в глазах местного населения, региональных и муниципальных органов власти. Законом вносятся изменения в Лесной кодекс РФ, в соответствии с которым порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд, осуществляемой на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся особо охраняемые природные территории.
9. Установлена возможность изменения границ национальных парков.
Закон содержит нормы предусматривающие изменение границ национальных парков, но только в части расширения таких границ. Иное изменение границ особо охраняемых природных территорий, кроме указанных законом не предусматривается. Таким образом, закон устанавливает возможность полноценного развития особо охраняемых природных территорий, исключая возможность уменьшения площади таких территорий.
Расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации.
10. Установление возможности и порядка создания национальных парков путем преобразования отдельных заповедников.
Необходимость такого преобразования обусловлена тем, что на территориях нескольких существующих заповедников ведется (в силу исторически сложившихся обстоятельств) многолетняя масштабная рекреационная и иная деятельность, не соответствующая режиму заповедников, но соответствующая задачам и режиму национальных парков:
Тебердинский заповедник (Республика Карачаево-Черкесия):
Территория заповедника (создан в 1936 г.) частично захватывает известнейший горный курорт Домбай. Распоряжением СовМина РСФСР от 04.06.1971 г. № 1137-р было разрешено «дополнительно использовать 102 га территории заповедника под горнолыжные трассы и канатные дороги», без изъятия этой территории из состава земель заповедника. В действующем Положении о заповеднике выделена рекреационная территория с площадью 102 га. Сегодня здесь действуют 7 канатных дорог и сеть бугельных, кроме того - 5 альпинистских маршрутов. В целом эти участки в год посещает 700 тысяч человек (катание на горных лыжах, экскурсии с подъемом по канатным дорогам, альпинизм).
Заповедник «Столбы» (Красноярский край) организован в 1925 году по инициативе жителей Красноярска. На территории заповедника (граничащей с пригородами г. Красноярска) выделен «туристско-экскурсионный» район для удовлетворения рекреационных потребностей горожан. Ежегодно его территорию посещает около 300 тыс. человек. В рамках существующего правового поля эта деятельность не соответствует режиму заповедника (не имеет просветительской направленности, это – массовый отдых на природе), но отвечает задачам национального парка
Заповедник «Командорский» (создан в 1993 г.) изначально проектировался с включением в его состав зоны, где предусмотрены традиционные виды природопользования местного населения - алеутов: охота на пушного зверя, северного оленя, промысел водных биоресурсов, сбор яиц морских птиц. Кроме того, северная часть о. Беринга включена в состав заповедника без изъятия земель: действующее законодательство допускает такой подход в отношении национальных парков, но не в отношении заповедников. Заповедник с таким режимом не вписывается в рамки существующего правового поля.
Аналогичные примеры характерны также для заповедника «Гыданский» (Ямало-Ненецкий АО).
Преобразование государственных природных заповедников в национальные парки не повлечет утрату природных комплексов и объектов, так как одной из основных задач национальных парков является сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов.
Кроме того, Законом вводится необходимое условие, которое будет учитываться при принятии решения о преобразовании заповедников в национальные парки – это проведение государственной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза станет действенным механизмом препятствующим необоснованному преобразованию заповедников.
11. Устранение внутренних противоречий в Земельном кодексе Российской Федерации и согласование с ним Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»
Устраняется противоречие между статьями 95 и 97 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми земли территорий традиционного природопользования могут относиться к разным видам земель особо охраняемых территорий и объектов (землям особо охраняемых природных территорий и землям природоохранного назначения).
Учитывая то, что коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации должны иметь больше возможностей для хозяйственного использования соответствующих территорий и находящихся на них природных ресурсов выбор сделан в пользу того, чтобы отнести земли территорий традиционного природопользования к землям природоохранного назначения (оставаясь в составе земель особо охраняемых территорий и объектов имеют более благоприятный режим для обеспечения традиционного образа жизни соответствующих народов).
Кроме того, вопросы сохранения и рационального использования территорий традиционного природопользования исчерпывающе регулируются Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
12. Установлены условия пребывания граждан на особо охраняемых природных территориях федерального значения в рекреационных целях.
Пребывание физических лиц на территориях государственных природных заповедников, национальных парков в рекреационных целях, принятым Законом, ограничено. Физические лица, посещающие ООПТ в целях познавательного туризма, рекреационных целях допускаются только при наличии разрешения федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники. Исключением из правила являются лица, проживающие в населенных пунктах, расположенных в границах ООПТ, а также имеющие в частной собственности земельный участок в границах ООПТ.
За посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников, национальных парков в целях познавательного туризма, рекреационных целях федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками, национальными парками, взимается плата, порядок определения которой устанавливается Министерством природных ресурсов Российской Федерации.
Введение данной поправки учитывает мировую практику взимания платы за посещение ряда категорий ООПТ, что позволяет направлять указанные средства на проведение мероприятий по сохранению природных комплексов и объектов на указанных территориях.
13. Исключение лечебно-оздоровительных местностей и курортов из перечня категорий особо охраняемых природных территорий.
Вопросы сохранения и рационального использования природных лечебных ресурсов исчерпывающе регулируются Федеральным законом от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и Земельным кодексом Российской Федерации. Исключенные из категорий ООПТ лечебно-оздоровительные местности и курорты, по прежнему остаются особо охраняемыми территориями, для которых земельным законодательством также установлен жесткий правовой режим охраны.
В то же время дальнейшее отнесение лечебно-оздоровительных местностей и курортов к категории ООПТ противоречит мировой практике (в частности, не согласуется с классификацией ООПТ, разработанной Международным союзом охраны природы), приводит к искажению статистических данных о площадях ООПТ (происходит наложение границ курортов с границами других ООПТ), девальвирует положение Федерального закона об осуществлении федеральными органами исполнительной власти государственного управления в области функционирования ООПТ.
Водные биологические ресурсы являются традиционным элементом обеспечения продовольственной безопасности России, основой жизни и источником занятости значительной части населения прибрежных субъектов Российской Федерации.
В связи с меняющейся демографической ситуацией и структурой потребления растет необходимость в расширении предложения полезных для здоровья пищевых продуктов. Рыба, благодаря ее питательной ценности, занимает среди них одно из главных мест. При этом аквакультура является самым быстрорастущим продовольственным сектором, на который сегодня приходится почти 50% рыбы, потребляемой в пищу в мире, а для сохранения существующего предложения рыбы на душу населения к 2030 году прогнозируется двукратное увеличение глобального производства аквакультуры.
За счет мирового рыболовства, в частности и рыбного хозяйства, включающего в себя пресноводную и морскую аквакультуру, в целом на 20% происходит удовлетворение потребности населения земного шара в белках животного происхождения. По данным Всемирной организации здравоохранения в странах, где процент потребления морепродуктов достаточно высокий, продолжительность жизни максимальная, например, в Японии.
В России процент потребления рыбы и морепродуктов населением остаётся достаточно высоким и варьируется в зависимости от регионов и доходов населения. В прибрежных районах уровень потребления составляет около 30 кг на человека в год (доходя в отдельных районах до 45 кг), в центральных европейских районах и Сибири – менее 13 кг на человека в год, в Москве – около 30 кг на человека в год. Присутствие в рационе людей достаточного количества морепродуктов, содержащих специфические белки, витамины, аминокислоты и биологически активные вещества значительно укрепляет здоровье нации.
Особенностью рыболовства и аквакультуры является то, что водные биологические ресурсы являются возобновимыми. При надлежащей государственной организации управления такими ресурсами обеспечиваются устойчивый темп их возобновления и рациональное использование нынешними и грядущими поколениями граждан России.
Удовлетворение будущего спроса на рыбу требует более эффективного и результативного управления, которое непосредственно решает вопросы обеспечения устойчивого роста отрасли и равного распределения выгод.
Для укрепления продовольственной безопасности и развития рыбной отрасли необходимо увеличивать объемы вылова, наращивать производство и переработку рыбной продукции, развивать аквакультуру, создавать новые механизмы сохранения водных биоресурсов и среды их обитания, работать над улучшением условий труда рыбаков, принимать меры по снятию излишних административных барьеров.
Именно на решение обозначенных проблем направлены принятые в последний период времени федеральные законы.
Принят Федеральный закон, позволяющий путем запрета дрифтерного промысла на путях нерестовых миграций не только сохранить, но приумножить запасы тихоокеанского лосося во внутренних морских водах Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Вопрос сохранения водных биологических ресурсов является приоритетным для государства и населения нашей страны.
На примере Каспийского бассейна все хорошо знают, к чему приводит истощительное и неэффективно регулируемая эксплуатация водных биологических ресурсов.
Так, на Дальнем Востоке в объеме более 300 тыс. тонн ежегодно в прибрежной зоне добывается тихоокеанский лосось (горбуша, кета, нерка и др.), который дает 10 % от общего вылова Российской Федерации, обеспечивает 21 % стоимости всей рыбной продукции Российской Федерации, 15 % налогов и сборов от отрасли в доход бюджетов различных уровней, обеспечивает сезонной работой более 40 тыс. человек, а с учетом вовлеченных в переработку рыбы на берегу - до 175 тыс. человек. Большая часть продукции из лососевых видов рыб поступает на внутренний рынок, обеспечивая продовольственную безопасность страны.
Помимо организации рыболовства тихоокеанского лосося государством проводится работа по его искусственному воспроизводству в целях пополнения численности.
Вместе с тем в целях сохранения достигнутой динамики добычи лососей и производства продукции из них в прибрежной зоне без ущерба популяции вида назрела потребность пересмотреть способы добычи тихоокеанских лососей с учетом путей их нерестовых миграций.
Дрифтерный промысел в исключительной экономической зоне России приводит к существенному снижению объема лосося в зоне прибрежного рыболовства, что негативно сказывается на развитии береговой перерабатывающей инфраструктуре, сокращает объемы поступающих в бюджет платежей, способствует увеличению безработицы, снижению уровня обеспечения социальных гарантий, увеличению уровня бытового браконьерства.
Для этого законодательно введен запрет на использование пелагических или плавных (дрифтерных) сетей на путях нерестовых миграций лососей.
Запрет дрифтерного промысла является общемировой практикой.
В России дрифтерный промысел лосося осуществлялся в исключительной экономической зоне рыбопромысловыми судами Японии и России.
Мы - единственная страна, допускавшая до недавнего времени в своей исключительной экономической зоне широкомасштабный дрифтерный промысел, осуществляемый, в том числе, судами иностранного государства.
Фактически дрифтерный промысел тихоокеанских лососей велся у берегов одного субъекта Российской Федерации – Камчатского края и оказывал чрезвычайно негативное влияние на воспроизводство лососей и их подходы к побережью Камчатки.
Внесенные Законом изменения позволят сохранить, а впоследствии и увеличить стадо дикого лосося в Тихоокеанском бассейне -как основу устойчивого развития рыбохозяйственного комплекса на Дальнем Востоке страны, обеспечить импортозамещениеи укрепить продовольственную безопасность России.
Другим важным Законом в сфере рыболовства, принятым в 2015 году, подтверждены обязательства Российской Федерации, возложенные в рамках международных конвенций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов по контролю за российскими рыбопромысловыми судами в открытом море.
Необходимость указанных изменений обусловлена тем, что Российская Федерация, является участницей международных конвенций в области сохранения и оптимального использования рыбных ресурсов, несет ответственность за деятельность российских судов в открытом море и должна применять к нарушителю санкции, соизмеримые со степенью тяжести совершенного правонарушения.
Вместе с тем обращает на себя внимание, что ряд проблем отечественной рыбной отрасли всё еще сохраняет высокую степень актуальности.
Отдельного внимания заслуживает вопрос осуществления научных исследований промысловых районов Мирового океана. Одним из факторов, сдерживающих развитие отраслевой науки, является хроническое недофинансирование исследований.
В этой связи вопросы развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации стали предметом обсуждения на заседании Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 19 октября 2015 года.
Было отмечено, что одним из главных приоритетов развития рыбохозяйственного комплекса является повышение его экономической эффективности.
В отечественной рыбной отрасли существуют многочисленные проблемы, сдерживающие ее развитие.
По-прежнему сохраняется сырьевая направленность экспорта. Российские рыбаки предпочитают сдавать уловы и обслуживать суда в иностранных портах.
Одной из главных проблем является изношенность и низкая эффективность флота. На сегодняшний день более 80 процентов рыбопромысловых судов имеют срок эксплуатации свыше 20 лет. Российский рыбопромысловый флот в целом не соответствует современным требованиям эффективности и безаварийной эксплуатации.
Также в целом сохранилась проблема неразвитости береговой переработки. При этом имеющиеся рыбоперерабатывающие мощности рыбохозяйственного комплекса в среднегодовом исчислении используются примерно наполовину.
Производственная и экономическая неоднородность рыбопереработки требует различных механизмов стимулирования.
Установлено, что сохранение исторического принципа закрепления долей квот добычи (вылова) на долгосрочной основе должно оставаться базовым подходом при определении дальнейшей судьбы отрасли.
По итогам заседания Госсовета Президент Российской Федерации В.В.Путин подписал перечень поручений, которыми предусмотрена необходимость установления соответствующих обязательств и принципов, направленных на достижение приоритетных целей развития рыбохозяйственной отрасли, и совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе предусматривающего обоснованные обязательства к пользователям таких ресурсов по повышению эффективности их использования. Указанный Перечень предусматривает внесение следующих изменений в действующее законодательство:
- увеличение срока закрепления промышленных и прибрежных долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов до 15 лет;
- выделение до 20 процентов квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов на инвестиционные цели (закупка новых судов рыбопромыслового флота, построенных на российских верфях, и строительство объектов переработки водных биологических ресурсов);
- увеличение объема освоения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов с 50 до 70%;
- осуществление в течение двух лет юридическими лицами добычи (вылова) не менее 70 процентов улова водных биологических ресурсов судами, находящимися в их собственности или используемыми на основании договора финансовой аренды лизинга);
- осуществление рыболовства на основании единого договора на право добычи (вылова) водных биологических ресурсов;
- применение в сфере рыбохозяйственного комплекса единого сельскохозяйственного налога только для субъектов малого предпринимательства, градо- и поселкообразующих российских рыбохозяйственных организаций, рыбоводных хозяйств;
- установление ставки сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов в размере 100 процентов для организаций, осуществляющих промышленное и прибрежное рыболовство, за исключением градо- и поселкообразующих российских рыбохозяйственных организаций, рыболовецких артелей, колхозов и предприятий, выпускающих рыбную продукцию высокой степени переработки;
- механизмы индексации платы сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов для предприятий, осуществляющих экспортные поставки продукции низкой степени переработки;
- совершенствование механизма возмещения вреда, причиненного водным биологическим ресурсам и среде их обитания;
- приостановление и прекращение права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов у организаций, осуществляющих промышленное и прибрежное рыболовство, в случае если они находятся под контролем иностранного инвестора без решения Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;
- осуществление ветеринарного надзора исключительно в районах добычи (вылова) водных биологических ресурсов.
Для решения указанных задач Правительство Российской Федерации разработало и внесло на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проект федерального закона № 1073148-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов" (далее – законопроект).
Законопроект предусматривает:
- сохранение исторического принципа наделения ресурсами (права на вылов с учетом ранее закрепленных долей квот), что подтверждает последовательность государственной политики в сфере рыбного хозяйства;
- увеличение срока закрепления долей квот с 10 до 15 лет, что создаст дополнительный стимул для долгосрочного стабильного планирования бизнеса;
- повышение степени необходимого освоения водных биоресурсов на собственных судах, что приведет к увеличению объемов вылова и исключению неэффективных пользователей;
- формирование единого промыслового пространства для осуществления промышленного и прибрежного рыболовства, что позволит повысить эффективность промысла и снизит административные барьеры;
- применение повышающего коэффициента 1,2 при выделении квот для осуществления прибрежного рыболовства, что будет стимулировать развитие поставок рыбы в свежем и охлажденном виде на береговые перерабатывающие предприятия, а также на потребительский рынок всей страны;
- введение механизма предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов для инвестиционных целей рыбодобывающим предприятиям, построившим новые суда в России, будет стимулировать обновление флота (до 15 % квот), что повлечет увеличение вылова и обеспечение безопасности рыболовства. Также будет обеспечена поддержка отечественного судостроения.
- введение механизма предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов для инвестиционных целей рыбодобывающим компаниям, построивших новые рыбоперерабатывающие предприятия (до 5% квот), будет способствовать качественному развитию прибрежных регионов, повышению качества рыбной продукции, обновлению производственных фондов.
Анализ практики применения законодательства о рыболовстве выявил, что в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве) содержится ряд противоречий и коллизий в отношении предоставления юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям прав для осуществления промышленного и прибрежного видов рыболовства, являющихся коммерческими видами деятельности, неурегулированность которых приводит к ряду проблем, в том числе к возникновению социальной напряженности в субъектах Российской Федерации:
- приобретение прав на один и тот же вид рыболовства для осуществления добычи одного и того же вида водного биоресурса осуществляется двумя разными способами (для ОДУ-емых видов ВБР рыболовство осуществляется на основании договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и договора пользования рыбопромысловым участком; для неОДУ-емых видов ВБР - на основании договора пользования водными биоресурсами и договора пользования рыбопромысловым участком);
- правоотношения, закрепленные в двух договорах, позволяющие осуществлять один и тот же вид рыболовства, имеют разные сроки действия и предоставляют разные объемы прав, связанных с географическими границами осуществления рыболовства;
- отсутствие возможности осуществления промышленного и прибрежного рыболовств в случае, если субъект Российской Федерации не принял решения о формировании рыбопромысловых участков;
- расторжение одного договора позволяет продолжать осуществление деятельности по другому договору.
В этой связи Законопроектом предусматривается комплексное совершенствование порядка предоставления прав на добычу (вылов) водных биоресурсов, устранение избыточных административных барьеров при предоставлении таких прав, а также введение обоснованных обязательств к пользователям ВБР, направленных на повышение эффективности их использования.
Предлагаемый Законопроектом механизм представляет собой единый комплекс мер, позволяющий определить приоритетные направления развития для рыбохозяйственной отрасли путем введения государством ряда четких обязательств и обременений для пользователей при осуществлении ими промышленного и прибрежного видов рыболовства с гарантиями долгосрочной и стабильной перспективы предоставления и закрепления прав на добычу (вылов) ВБР.
В сфере любительского рыболовства осуществляется работа над проектом федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве», внесенным Правительством Российской Федерации. Законопроектом устанавливаются основные принципы и нормы государственного регулирования в сфере организации и осуществления любительского рыболовства, водятся основные понятия, устанавливаются сфера действия и участники правоотношений в области любительского рыболовства, а также предусматривается разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и иные вопросы.
5. Аквакультура.
В настоящее время традиционное рыболовство подошло к такой черте, за которой наращивать объемы вылова крайне сложно. Доступная сырьевая база отечественного рыболовства ограничена величиной в 4,5 - 5 млн. тонн. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), в мировой практике общий объем производства рыбопродукции ежегодно растет исключительно за счет аквакультуры.
Страны, оказывающие серьезную поддержку указанной отрасли на государственном уровне, существенно укрепили свою продовольственную безопасность и высокие места в рейтинге производителей товарной продукции.
Россия производит порядка 0,2% мировой продукции аквакультуры.
Вместе с тем Россия располагает крупнейшим в мире водным фондом, пригодным для ведения аквакультурной деятельности, - это 225,0 тыс. кв. км озер, 43,0 тыс. кв. км водохранилищ и 520,0 тыс. кв. км водной глади рек, а также огромные площади прибрежных акваторий морей.
При этом производство продукции российского товарного рыбоводства колеблется на уровне 130,0 - 140,0 тыс. тонн, а продукция марикультуры не может преодолеть барьер в 10,0 тыс. тонн.
Исторически сложилось, что приоритетными регионами по ведению указанной деятельности являются Южный, Центральный и Северо Западный федеральные округа.
Несмотря на благоприятные природно-климатические условия для развития аквакультуры в Северо-Кавказском, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах сектор аквакультуры российского рыбохозяйственного комплекса находится здесь в депрессивном состоянии.
Для поддержания на промысловом уровне водных биоресурсов необходимо интенсивное проведение мероприятий по их искусственному воспроизводству.
За счет искусственного воспроизводства обеспечивается порядка 50,0% запасов тихоокеанских лососей, уловы которых за последние три десятилетия увеличились в пять раз.
На сегодняшней день, основными причинами, сдерживающими развитие аквакультуры в Российской Федерации, являются:
- недостаток программных документов по развитию аквакультуры;
- недостаточно эффективная финансовая государственная поддержка рыбоводства;
- слабо развитый механизм страхования рисков в аквакультуре;
- устаревшие производственные мощности и материально-техническая база на рыбоводных предприятиях;
- дефицит в качественном отечественном рыбопосадочном материале;
- импортозависимость по кормам для аквакультуры;
- отсутствие финансирования научно-исследовательских работ в области рыбоводства (аквакультуры);
- недостаток квалифицированных специалистов - рыбоводов с профильным образованием.
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 02.07.2013 г. № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон).
Закон явился отправной точкой для перехода российской аквакультуры в новое правовое поле. Он оказался на стыке рыбного и сельского хозяйства, объединив водные, земельные и живые биологические ресурсы.
В Законе впервые для нашей страны приведено юридическое определение этого актуального направления деятельности продовольственного комплекса. В нем установлено правовое регулирование отношений в области аквакультуры. Определены права собственности на объекты и продукцию, порядок и экономические основы осуществления аквакультуры, использования водных объектов и создания на них рыбоводных участков. В Законе декларированы основополагающие принципы, без которых в сегодняшних условиях невозможно развитие аквакультуры.
Однако само по себе начало работы Закона и его подзаконных актов автоматически не приведет к резкому увеличению производства продукции аквакультуры. Следует ясно понимать, что в области нормативного обеспечения развития аквакультуры Россия находится в самом начале пути, который другие страны уже прошли.
К разряду основополагающих принципов аквакультуры относится ее государственная поддержка. Этот вопрос является одним из наиболее актуальных для рыбоводных хозяйств, как действующих, так и создаваемых.
Особо хотелось бы обратить внимание на то, что в законе отсутствуют положения, определяющие роль научного обеспечения аквакультуры. В то же время именно научное сопровождение является основой рационального и экологически обоснованного планирования, как отдельных хозяйств, так и региональных комплексов аквакультуры. Без научного обеспечения невозможно повышение продуктивности объектов аквакультуры, разработка новых технологий и технических средств, выращивание новых объектов и завоевание рынков. Только с помощью всемерного внедрения достижений науки мы перейдем от экстенсивного, преимущественно карпового, рыбоводства к динамичной многовидовой и высокотехнологичной аквакультуре.
К разряду проблем следует отнести и недостаточную проработанность частных, но очень актуальных вопросов охраны здоровья объектов аквакультуры и профилактики распространения опасных болезней. Формально эти моменты отражены и в ветеринарном законодательстве и в таможенных документах, однако правоприменительная практика демонстрирует недоработки в данной области, связанные именно со спецификой аквакультуры и ее объектов. Развитие аквакультуры потребует продуманной и эффективной системы мониторинговых и противоэпизоотических мероприятий для разных типов хозяйств, которой пока нет.
Важнейшим вопросом остается облегчение доступа к земельным и водным ресурсам, рыбоводным участкам.
Практика применения Федерального закона от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» выявила необходимость урегулировать отношения, связанные с использованием лесных участков для осуществления товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), что подтверждается многочисленными обращениями хозяйствующих субъектов о проблемах, связанных с размещением объектов, зданий, строений сооружений, которые необходимы для осуществления товарной аквакультуры (товарного рыбоводства), на землях лесного фонда.
В этой связи депутатами Государственной Думы С.Е.Нарышкиным, В.И.Кашиным, В.А.Язевым, И.И.Никитчуком, Э.Г.Глубоковской и др. внесен проект федерального закона № 1039291-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования использования лесов для ведения сельского хозяйства».
Законопроект подготовлен в соответствии с абзацем вторым пункта 1 Перечня поручений Председателя Государственной Думы С.Е.Нарышкина от 6 октября 2014 года № вн.1.1-23/577 по итогам круглого стола «Законодательные аспекты развития аквакультуры (рыбоводства) и проблемы укрепления национальной продовольственной безопасности», состоявшегося 25 сентября 2014 года в п. Ропша Ломоносовского района Ленинградской области.
В соответствии с Перечнем поручений Председателя Государственной Думы С.Е.Нарышкина от 6 октября 2014 года № вн.1.1-23/577 по итогам круглого стола «Законодательные аспекты развития аквакультуры (рыбоводства) и проблемы укрепления национальной продовольственной безопасности», состоявшегося 25 сентября 2014 года в п. Ропша Ломоносовского района Ленинградской области, также требуют законодательного регулирования вопросы предоставления рыбоводным хозяйствам права долгосрочного безвозмездного пользования землями, занятыми водными объектами, находящимися в федеральной собственности и используемыми в прудовом рыбоводстве.
В этой связи представляется целесообразным включить вышеназванные положения при подготовке законопроекта ко второму чтению.
В настоящее время рыбоводные участки предоставляются рыбоводным хозяйствам для осуществления аквакультуры (рыбоводства) во временное пользование, в том числе могут предоставляться и на краткосрочный период (5 лет). Механизм продления срока пользования этими участками отсутствует.
При этом до того, как получить и реализовать продукцию аквакультуры пользователь, получивший рыбоводный участок должен вложить средства как в сам процесс аквакультуры (зарыбление, содержание, кормление объектов аквакультуры, осуществление рыбохозяйственной мелиорации рыбоводных участков и т.д.), так и в создание рыбоводной инфраструктуры, а также в обустройство прилежащей территории (дороги, электричество и т.д.). Окупаемость таких инвестиций достигается через продолжительный период времени.
Эти факторы делают инвестиции в данную отрасль очень рискованными, что может крайне негативно в дальнейшем влиять на развитие российской аквакультуры (рыбоводства) в целом.
В этой связи членами Совета Федерации Г.А.Горбуновым, Б.А.Невзоровым, А.Г.Верховским и депутатом Государственной Думы Э.Г.Глубоковской внесен проект федерального закона № 612598-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части создания механизма заключения договора пользования рыбоводным участком на новый срок без проведения торгов).
Законопроектом предлагается дополнить Закон положениями, согласно которым условиями заключения нового договора пользования рыбоводным участком без проведения торгов (конкурсов, аукционов) будет являться достижение указанных в договоре пользования рыбоводным участком объемов разведения и (или) содержания, выращивания, изъятия объектов аквакультуры, а также принятие рыбоводным хозяйством обязательств по достижению данных объемов в дальнейшем.
Указанные положения не будут способствовать ускоренному развитию аквакультуры, в том числе наращиванию объемов производства продукции аквакультуры. В связи с этим целесообразно предусмотреть в законопроекте при его подготовке ко второму чтению, что новый договор пользования рыбоводным участком без проведения торгов (конкурсов, аукционов) заключается с рыбоводными хозяйствами, которые увеличили объемы разведения и (или) содержания, выращивания, а также изъятия объектов аквакультуры, указанные в договоре пользования рыбоводным участком, и приняли в новом договоре обязательства по увеличению указанных объемов, повышению качества продукции аквакультуры, применению инновационных технологий и (или) осуществлению инвестиционного проекта.
В части отечественного товарного рыбоводства – его развитие невозможно без поддержки основополагающих направлений подотрасли, таких как развитие собственного кормопроизводства для рыбной отрасли, строительство смолтовых заводов, развитие переработки рыбной продукции и логистических центров. Учитывая необходимость усиления инвестиционной активности в сфере товарного рыбоводства, субъекты аквакультуры должны иметь доступ к общепринятым в сельском хозяйстве мерам государственной поддержки.
Исходя из роли Байкальской природной территории в экономике страны и социальной сфере, а также значения озера Байкал как уникального объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, проблему сохранения экосистемы озера Байкал и рационального использования природных ресурсов Байкальской природной территории требуют комплексного решения.
На Байкальской природной территории особый режим хозяйственной и иной деятельности обеспечивается принятым Федеральным законом от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее - Закон об охране озера Байкал).
В частности, в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал, Законом об охране озера Байкал устанавливается ряд специфических требований. Так, в пределах Байкальской природной территории действует определенный правовой режим экологического зонирования в границах которого выделяются три экологические зоны с особыми условиями использования: центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая зона атмосферного влияния, выполняющие функции. Также в нем устанавливается приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны, особый правовой режим которой распространяется на водосборную площадь озера Байкал в пределах территории Российской Федерации.
Кроме того устанавливаются виды деятельности, запрещенные или ограниченные на Байкальской природной территории. При этом определение запрещенных видов такой деятельности отнесено к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.
В целях регламентации особого режима хозяйственной деятельности на Байкальской природной территории принято Постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 года № 643 «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».
Вместе с тем в целях совершенствования норм природоохранного законодательства Российской Федерации, регламентирующих охрану окружающей среды и природопользование на Байкальской природной территории, в Закон об охране озера Байкал Федеральным законом от 28 июня 2014 года №181-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №181-ФЗ) внесены изменения.
Указанным законом отменен запрет на перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, в земли других категорий, при организации особо охраняемых природных территорий в центральной экологической зоне, законодательно закреплены пределы водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал. Осуществление государственного экологического мониторинга уникальной экологической системы озера Байкал - объекта Всемирного природного наследия ЮНЕСКО отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Основной новацией этого закона является ранее не предусмотренный в Законе об охране озера Байкал механизм обязательности проведения государственной экологической экспертизы экологических характеристик проектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду Байкальской природной территории.
Тем не менее на практике это не позволяет в полной мере реализовать комплекс мероприятий по строительству объектов планируемой хозяйственной и иной деятельности в регионе, не подпадающих под категорию опасных и особо опасных (новое жильё, реконструкция ветхого жилья, объекты социальной инфраструктуры в сфере здоровья, физической культуры и спорта, объекты социальной структуры).
С целью сбалансирования правового регулирования отношений в области организации и проведения государственной экологической экспертизы указанных объектов на Байкальской природной территории в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 754662-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части уточнения состава объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня на Байкальской природной территории)».
В настоящее время законопроект направлен на доработку, поскольку не прошел необходимые согласования в федеральных органах исполнительной власти, а также имеет серьезные замечания, в том числе с точки зрения юридической техники.
Кроме того, текущее состояние экономики и социальной сферы Байкальского региона нельзя однозначно определить как благоприятное.
Помимо традиционных проблем охраны уникальных природных комплексов приходится сталкиваться с проблемами социального благополучия населения, проживающего на этой территории, невозможности реализации гражданами своих конституционных прав, т.к. здесь немало населенных пунктов, целиком расположенных в границах, изъятых из оборота земель (территорий национальных парков и заповедников).
Более того, обладая высоким рекреационным и туристическим потенциалом, регион по-прежнему не может обеспечить население достаточным количеством рабочих мест и достойным уровнем жизни. А ведь эти регионы расположены не в самых комфортных природно-климатических условиях, где население вынуждено практически выживать.
Сегодня создан прочный фундамент нормативно-правового регулирования в области охраны озера Байкал, использования природных ресурсов Байкальской природной территории и развития региона в целом.
Однако, совершенствование указанных отношений с целью сохранения уникальной Байкальской природной территории и эффективного социально-экономического развития Байкальского региона является одной из основных задач работы депутатов Государственной Думы-Членов Комитета.
Так, депутатами Государственной Думы – Членами Комитета внесен проект федерального закона № 889726-6 «О внесении изменений в статью 65 Водного кодекса Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «Об охране озера Байкал».
Указанный законопроект содержит ряд норм, в соответствии с которыми дляводоохраной зоны озера Байкал устанавливается особый режим хозяйственной деятельности в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 года № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал. Предполагается, что перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне и водоохраной зоне озера Байкал, утверждается Правительством Российской Федерации.
В настоящее время законопроект направлен на доработку, поскольку не прошел необходимые согласования в федеральных органах исполнительной власти.
Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.
Так, в данной сфере разработаны и приняты основополагающие нормативно-правовым акты общефедерального уровня, такие как Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закона об охране окружающей среды), Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (далее – Федеральный закон «О животном мире»), а также многие другие.
С принятием Федерального закона от 24 июня 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об охоте…») был восполнен серьезный пробел в системе правового регулирования обеспечения безопасности животного мира на территории Российской Федерации.
Прежде всего, его значимость заключается в том, что в нем закреплены основные принципы правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов и определены пределы правового поля данного направления деятельности государства и общества, а охота определяется как разрешенный законом вид деятельности. В нем также уделено большое значение системе отношений, связанных с охраной редких и находящихся под угрозой исчезновения отдельных видов животных, которые занесены в Красную книгу.
Тем не менее, проблемы охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия и численности животных сегодня остаются достаточно актуальными.
Так, в законодательстве, прежде всего, должен найти отражение комплексный сбалансированный подход, объединяющий охрану редких видов животных и развитие охотхозяйственной деятельности на основе единых принципов управления охраной и использованием животного мира в целях повышения эффективности деятельности по охране отдельных редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
Кроме того, необходимо развивать специализированные структуры для усиления борьбы с браконьерством и нелегальным оборотом редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира.
Созданный на основе положений принятого закона институт производственного охотничьего контроля значительно расширил возможности для эффективного осуществления деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере охраны животного мира.
В законодательстве данный подход является сравнительно новым и связан с ростом незаконной добычи охотничьих ресурсов, который значительно превышает по объему официальное изъятие.
Тем не менее, существующая проблема нехватки финансирования переданных полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов у субъектов Российской Федерации, реализация которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, не позволяет в полной мере реализовывать комплекс необходимых мер, способствующих росту эффективности деятельности по охране отдельных редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации.
В настоящее время особо остро стоит вопрос совершенствования действующей системы исчисления размеров ущерба, причиненного юридическими и физическими лицами незаконным добыванием или уничтожением видов животных, в том числе включенных в Красную книгу. Судебная практика свидетельствует, что не всегда удается применить уголовную ответственность за преступление, предусмотренное пунктом «а» части 1 статьи 258 Уголовного кодекса Российской Федерации с причинением крупного ущерба в отношении незаконной охоты на ценные виды охотничьих ресурсов при производстве уголовных дел.
Основная причина такого положения обусловлена тем, что уголовное законодательство не раскрывает содержание категории «крупный ущерб» для целей применения вышеназванной статьи Уголовного кодекса Российской Федерации, в целом делая ее применение неэффективным.
В настоящее время соответствующий законопроект, проходит необходимые согласования в Правительстве Российской Федерации, необходимые для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
В отсутствие надлежащего обеспечения нормативной правовой базы в сфере сохранения и воспроизводства охотничьих ресурсов, имеющиеся факты незаконной добычи и оборота ценных объектов животного мира существенным образом могут сказаться на престиже Российской Федерации.
На улучшение ситуации должна повлиять утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 года № 212-р «Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в Российской Федерации на период до 2030 года.
В рамках Стратегии в долгосрочной перспективе планируется обеспечить сохранение и восстановление редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных. При этом обусловлено, что совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере охраны и использовании животного мира является одним из приоритетных направлений государственной политики.
Тем не менее, Стратегия не является нормативным актом, и надлежащая нормативная база для обеспечения сохранения и восстановления редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных до сих пор не сформирована.
В сфере указанных правоотношений ведется работа над подготовкой ко второму чтению проекта федерального закона № 390481-6 «О внесении изменения в статью 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенного депутатом Государственной Думы В.А. Язевым.
Продолжается работа над проектом федерального закона № 618029-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», внесенным Законодательным Собранием Вологодской области, направленном на упорядочение выдачи охотничьих билетов единого федерального образца.
Основной целью данного законопроекта является обеспечение личной безопасности охотников и предотвращения нанесения вреда иными лицам, а также объектам животного мира и среде их обитания. При этом для лиц, впервые получающих охотничий билет, предусмотрен экзамен на знание охотминимума, который будет обязательным.
Актуальным является законодательное закрепление ответственного обращения с животными. Так, 23 марта 2011 года Государственной Думой принят в первом чтении проекта федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными», внесенный депутатами Е.А.Туголуковым, В.Р.Мединским, А.Н.Нюдюрбеговым, М.Л.Шаккумом, и др.
Разработка и принятие данного законопроекта вызваны необходимостью упорядочить общественные отношения, возникающие при повседневном взаимодействии людей с различными категориями животных. Отсутствие законодательно установленных требований, норм и правил при обращении с животными вызывает большое количество разнообразных конфликтов, в которых с одной стороны участвует человек, а с другой – животное. Невозможность их правового разрешения приводит к попыткам самовольного, порой недопустимого решения возникающих проблем способами, нарушающими существующие в обществе нормы морали и нравственности и противоречащими общепринятым понятиям о гуманности.
Данный законопроект регулирует отношения, связанные с ответственным обращением с животными-компаньонами, служебными животными и животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях, а также безнадзорными животными. В настоящее время текст подготавливаемого законопроекта проходит согласования.