ТЕЗИСЫ ВЫСТУПЛЕНИЯ
Стулов Федор Николаевич,
начальник отдела особо охраняемых природных территорий департамента природных ресурсов комитета по природным ресурсам Ленинградской области
«О направлении на государственную экологическую экспертизу материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, как обязательного этапа процесса создания особо охраняемых природных территорий»
Порядок создания особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) установлен Федеральным законом от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ). Особенности порядка создания ООПТ отличаются в зависимости от категории и ведомственной подчиненности ООПТ, но в целом он сводится к принятию уполномоченным органом государственной власти решения о создании (учреждении, объявлении) ООПТ. После принятия такого решения уполномоченный орган государственной власти (тот же, что принял решение о создании ООПТ или другой) утверждает границы ООПТ и устанавливает режим ее особой охраны.
Закон не определяет, в какой форме принимается решение о создании ООПТ, но исходя из общего правила, такое решение принимается путем издания соответствующего правового акта.
Следовательно, Законом об ООПТ установлено, что ООПТ создаются путем принятия правого акта уполномоченного органа государственной власти. Для принятия таких правовых актов существуют свои порядки, предусмотренные соответствующими регламентами и инструкциями.
Однако в установленный Законом об ООПТ порядок создания ООПТ весьма неоднозначным образом «вклиниваются» требования Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон об экспертизе).
Статьями 11 и 12 Закона об экспертизе к объектам государственной экологической экспертизы отнесены материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ (далее – Материалы).
Согласно статье 3 Закона об экспертизе проведение государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экспертизы является обязательным.
Таким образом, до принятия решения о создании ООПТ необходимо проведение государственной экологической экспертизы в отношении Материалов.
Однако вопросы проведения государственной экологической экспертизы Материалов урегулированы действующим законодательством на крайне недостаточном уровне, что приводит к неоднозначной и зачастую спорной правоприменительной и судебной практике.
В первую очередь, необходимо отметить, что действующее законодательство не позволяет однозначно определить, какая деятельность является предметом экологической экспертизы в рамках экспертизы такого объекта как Материалы.
Статьей 1 Закона об экспертизе экологическая экспертиза определена как установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Таким образом, Материалы являются документацией, соответствие экологическим требованиям которой устанавливается экологической экспертизой, а деятельность по приданию участкам территории правового статуса ООПТ является деятельностью, намечаемой в связи с реализацией Материалов.
Однако действующим законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и об ООПТ такая деятельность как придание территории правового статуса ООПТ не предусмотрена.
Частью 1 статьи 33 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» также определено, что экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.
Главой VII указанного Федерального закона установлены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, среди которых отсутствуют требования в области охраны окружающей среды при осуществлении деятельности по приданию участкам территории правового статуса ООПТ или иной деятельности, схожей по объекту правового регулирования (например, по образованию ООПТ, установлению границ ООПТ, установлению режима особой охраны ООПТ и так далее).
Здесь необходимо отметить следующее. В соответствии с ранее действующей редакцией Закона об ООПТ понятие «статуса» применялось к государственным учреждениям, находящимся на ООПТ, что в целом «вписывалось» в общую концепцию закона, так как некоторые ООПТ (например, государственные природные заказники, национальные парки) прямо определялись как природохранные учреждения, территории которых включают в себя ценные комплексы. В рамках такого понимания «статуса ООПТ» требования Закона об экспертизе в части проведения экологической экспертизы Материалов распространяется только на случаи создания природоохранных учреждений – ООПТ.
Тем не менее, в настоящее время общей правоприменительной практикой является направление на государственную экологическую экспертизу Материалов в случае создания ООПТ всех категорий, а деятельность по приданию территории правового статуса ООПТ приравнена к деятельности по созданию ООПТ.
Вторым существенным недостатком действующего законодательства является отсутствие четких требований к составу и объему Материалов.
В соответствии с пунктом 1 статьи 14 Закона об экспертизе на государственную экологическую экспертизу представляются Материалы в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащие материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе (далее – ОВОС). Однако ни объем Материалов, ни порядок определения такого объема действующим законодательством не установлены – единственным обязательным требованием к составу Материалов является наличие в них материалов ОВОС.
Действующим законодательством в принципе не дано определение такой документации как Материалы, не определено, в каких случаях и для каких целей требуется ее разработка.
Указанные вопросы решаются субъектами правоотношений в области государственного управления ООПТ и государственной экологической экспертизы самостоятельно, исходя из своих внутренних убеждений, то есть самовольно, что не способствует законности проведения государственной экологической экспертизы.
Неоднозначным остается вопрос о том, кто является Заказчиком Материалов и исполняет соответствующие обязанности, предусмотренные статьями 26, 27 Закона об экспертизе.
Так, к обязанностям Заказчика Материалов, как объекта государственной экологической экспертизы, относится:
представление Материалов на экспертизу;
оплата проведения государственной экологической экспертизы Материалов;
осуществление намечаемой деятельности в соответствии с Материалами, получившими положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Поскольку намечаемой в связи с реализацией Материалов деятельностью по общей практике является деятельность по созданию ООПТ, а в соответствии с требованиями Закона об ООПТ такая деятельности относится к полномочиям соответствующих государственных органов, то Заказчиком Материалов должен является орган государственной власти, уполномоченный на принятие решения о создании ООПТ.
Таким образом, орган государственной власти, уполномоченный на принятие решения о создании ООПТ, как Заказчик Материалов, обязан направить Материалы на экспертизу и оплатить ее проведение.
На практике это требование не всегда возможно соблюсти, так, как правило, решение о создании ООПТ принимает Правительство субъекта Российской Федерации или Правительство Российской Федерации. По общим правилам подготовки проектов решений указанных высших исполнительных органов государственной власти, проект решения о создании ООПТ готовит уполномоченный отраслевой орган исполнительной власти.
При этом, в связи с тем, что государственное управление в сфере ООПТ и организация проведения государственной экологической экспертизы относятся к одной области правового регулирования (охрана окружающей среды), то полномочиями по подготовке проекта решения о создании ООПТ и организации проведения государственной экологической экспертизы наделен один и тот же отраслевой орган исполнительной власти.
В результате чего возникает ситуация, при которой Заказчик и организатор проведения государственной экологической экспертизы объединены в одно лицо – уполномоченный орган исполнительной власти, то есть организатор проведения экспертизы сам себе оплачивает проведение экспертизы. Такая ситуация представляется не только спорной, но и незаконной.
В связи с вышеизложенным, соблюдение требований Закона об экспертизе в части выполнения Заказчиком объекта экспертизы своих обязанностей, не представляется возможным при осуществлении деятельности по созданию ООПТ.
Дополнительно к вышеизложенному, необходимо отметить, что разработка Материалов и проведение их государственной экологической экспертизы только усложняет процесс создания ООПТ, внося в него дополнительные неясности и неопределенности.
Несмотря на то, что Законом об экспертизе и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлена презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, представляется необоснованным включение в перечень объектов государственной экологической экспертизы документации, обосновывающей деятельность по созданию ООПТ, наряду, например, с документацией, обосновывающей строительство. Очевидно, что деятельность по созданию ООПТ имеет намного менее опасное воздействие на окружающую среду. Более того, указанная деятельность не только не оказывает негативного воздействия на окружающую среду, но наоборот, способствует ее охране и сама по себе является мерой по предотвращению и снижению негативного воздействия человеческой деятельности за счет установления специального природоохранного режима на определенной территории.
На основании изложенного, в целях устранения выявленных недостатков правового регулирования вопросов создания ООПТ и упрощения процесса создания ООПТ, предлагается внести в Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» изменения, исключив материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ из перечней объектов экологической экспертизы, установленных статьями 11 и 12 указанного закона.