Н.И. Хлуденева,
ведущий научный сотрудник отдела
аграрного, экологического и природоресурсного
законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук
Правовое обеспечение приоритетных направлений государственной экологической политики
Государственная экологическая политика[1]как «система концентрированных, научно обоснованных и в определенной степени легализованных представлений о целях, приоритетах, принципах, содержании, способах и средствах природоохранной деятельности государства»[2] является ключевым звеном всей системы государственного экологического управления, определяющим на длительную перспективу алгоритм решения государством актуальных проблем в области охраны окружающей среды. От того насколько верным будет этот алгоритм во многом зависит эффективность реализации национальных эколого-правовых ценностей – права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (статья 42 Конституции РФ).
Достижение цели и решение задач государственной экологической политики опосредуются правом. Правовой инструментарий позволяет упорядочить деятельность субъектов государственного экологического управления, определяя пределы вмешательства права в решение задач охраны окружающей среды. Однако право не только оформляет цель и задачи государственной экологической политики, оно закрепляет ее основные направления и средства реализации. В этой связи именно право выступает той институциональной средой, которая опосредует весь цикл природоохранной деятельности государства – от постановки цели и задач до составления планов реализации политики на всех уровнях государственного экологического управления.
Ключевая роль в формально-юридическом закреплении содержания, а также определении средств и способов реализации приоритетных направлений государственной экологической политики принадлежит экологическому законодательству. Нормативные правовые акты, образующие данную законодательную отрасль,устанавливают общие принципы охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, правовые основы управления в области охраны окружающей среды(отдельныхкомпонентовприродной среды и экологических систем), а также меры государственного регулирования воздействия различных видов хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду[3].
Наиболее предметно содержание государственной экологической политики раскрывается в нормативных правовых актах программного характера, затрагивающих различные аспекты государственной природоохранной деятельности[4]. В документах такого родазакрепляются не только стратегические природоохранные национальные установки и их взаимосвязь с общими приоритетами развития нашего государства, но и определяются инструменты государственной экологической политики (способы, средства, механизмы), направленные на реализацию экологических и тесно связанных с ними важных внутригосударственных задач. Кроме того, особенностью принимаемых в последние годы документов стратегического планирования является присутствие во многих из них целевых показателей эффективности, необходимых для оценки результативности мероприятий по охране окружающей среды, предлагаемых в таких программных документах[5].
За последние двадцать летв рамках осуществления институционального государственного планированияв целях формирования правового фундамента организации оптимального взаимодействия общества с окружающей его средойв России создано не мало стратегий, доктрин,концепций и основ. В них с завидным постоянством декларируется приверженность России идеям устойчивого развития, базирующимся на принципах, разработанных на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г.[6], однако пока, экологическая составляющая, ориентированная на реальный, а не формальный переход к устойчивому развитию, в деятельности нашего государства существенной не стала.
Не так давно в системе экологического законодательства России появились Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г. (далее – Основы государственной экологической политики).
Разработка Основ государственной экологической политики была обусловлена необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития, в связи с чемстратегическая цель государственной политики в области экологического развития была обозначена в этом документе как решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Достижение поставленной стратегической цели государственной политики в области экологического развития планируется обеспечивать последовательным решением комплекса основных задачгосударственного регулирования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в числе которых формирование эффективной системы государственного экологического управления, совершенствование экологического законодательства, развитие экономического регулирования охраны окружающей среды, обеспечение эффективного участия гражданского общества в решении экологически значимых вопросов.
Следует отметить, что стратегические экологические приоритеты,провозглашенные в Основах государственной экологической политики в виде цели и задач государственной политики в области экологического развития,не являются новыми для национальной правовой системы. Многие из них уже закреплены в экологическом законодательстве Российской Федерации и с разной степенью результативности реализуются в текущей практике государственного регулирования охраны окружающей среды[7].
Контент-анализ Основ государственной экологической политики показывает, что принятый программный документ,модернизируя в определенной мере цель и задачи государственной политики в области экологии, провозглашенные ранее в Экологической доктрине Российской Федерации 2002 года,сохраняет их общую концептуальную направленность без изменения. Напомним, что стратегическая цель государственной политики в области экологии в Экологической доктрине Российской Федерации 2002 года представлена как сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Аналогична корреляция содержания задач государственной политики в области экологического развития, определенных в Основах государственной экологической политики, и задач государственной политики в области экологии, обозначенных в Экологической доктрине Российской Федерации 2002 года.
Принципы государственной политики в области экологического развития, закрепленные в Основах государственной экологической политики, также не оригинальны. По своему смысловому наполнению они практически полностью совпадают с принципами охраны окружающей среды, установленными в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
Сохранение прежних стратегических ориентиров государственной экологической политики, с одной стороны, свидетельствует о том, что за прошедший с момента одобрения Экологической доктрины Российской Федерации 2002 года и принятия базового в сфере охраны окружающей среды Федерального закона десятилетний период не так много удалось решить сформулированных в них государственных задач в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, а с другой стороны, показывает насколько долгосрочны заявленные в обозначенных доктрине и Федеральном законе цель и задачи государственной политики в области экологии и пока не совершенны имеющиеся в арсенале органов государственной власти механизмы (в том числе правовые) их реализации.
Для достижения цели и решения задачгосударственной политики в области экологического развитияОсновы государственной экологической политики устанавливают механизмы реализации стратегических природоохранных приоритетов нашего государства.
Все предусмотренные Основамигосударственной экологической политики механизмы сгруппированы в соответствии с 13 основными задачами (направлениями) государственной политики в области экологического развития. При этом следует отметить, что многие из них уже определены в экологическом законодательстве России. Речь в данном случае идет о таких механизмах, как: совершенствование разграничения полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; создание структурноцелостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; стимулирование предприятий, осуществляющих программы экологической модернизации производства;внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования; развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; государственная поддержка деятельности образовательных учреждений, осуществляющих обучение в области охраны окружающей среды. Указанные механизмы зафиксированы в иных редакционных формулировках, например, вЭкологической доктрине Российской Федерации 2002 года.
В то же время, наряду с сохранением прежних путей и средств реализации государственной экологической политики, Основы государственной экологической политики называют новые механизмы решения национальных природоохранных задач,которые при грамотном внедрении в практику государственного регулирования охраны окружающей среды должны позволить нашей стране повысить эффективность реализации национальной экологической политики.
В числе таких потенциально эффективных природоохранных мер государственного регулирования можно обозначить: внедрение в систему управления качеством окружающей среды методологии определения и оценки экологических рисков с целью повышения обоснованности принятия управленческих решений; установление такого критерия оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемое на основе системы объективных показателей и индикаторов; внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы с активным участием государства, бизнес-сообщества, организаций науки и образования, общественных объединений и некоммерческих организаций;учет абсолютных и удельных показателей эффективности использования природных ресурсов и энергии, негативного воздействия на окружающую среду при государственном регулировании природоохранной деятельности и планировании мероприятий по охране окружающей среды, а также при оценке эффективности экономики в целом и по отраслям; экологическое нормирование на основе технологических нормативов при условии обеспечения приемлемого риска для окружающей среды и здоровья населения; поэтапное введение запрета на захоронение отходов, не прошедших сортировку, механическую и химическую обработку, а также отходов, которые могут быть использованы в качестве вторичного сырья; государственная поддержка распространения через средства массовой информации сведений экологической и ресурсосберегающей направленности, а также проведения тематических мероприятий.
Практика реализации принимаемых в Российской Федерации программных документов в области охраны окружающей среды показывает, что многие из заявленных в них путей, средств, механизмовдостижения целей и задач государственной экологической политики нередко лишь провозглашаются в качестве таковых. В текущей практике природоохранного регулирования они длительное время могут оставаться необеспеченными действенными правовыми нормами, что,безусловно, нивелирует их природоохранный потенциал.
Таковы, в частности, некоторые средства реализации государственной политики в области экологии, закрепленные в Экологической доктрине Российской Федерации 2002 года. Речь в данном случае идет озаявленной в указанной доктрине необходимости обеспечениямуниципального и общественного экологического контроля,совершенствования механизма и усиления роли государственной и общественной экологической экспертизы, включая экспертизу проектов, технологий и государственных программ, а также внедрения стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов.
За десятилетний период реализацииЭкологической доктрины Российской Федерации 2002 года правовые предписания, направленные на повышение эффективности внедрения указанных инструментов, так и не появились в российском экологическом законодательстве. В частности, положения о возможности осуществления в Российской Федерации муниципального экологического контроля не только не получили дальнейшего развития, но и были вообще исключены из пункта 2 статьи 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[8]; перечень объектов государственной (а значит, и общественной) экологической экспертизы, установленный Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», существенно сократился[9], что привело к снижению роли экологической экспертизы в решении природоохранных задач; институт стратегической экологической оценки так и остался без должного правового закрепления в отраслевом законодательстве, в связи с чем вообще не был внедрен в национальную природоохранную практику.
В Основах государственной экологической политики также закреплены отдельные механизмы реализации государственной природоохранной деятельности, которые могут остаться номинированными лишь на бумаге. Так, заявленный в рассматриваемом программном документе переход на экологическое нормирование на основе технологических нормативов, длительное время обсуждаемый в научных и общественно-политических кругах, может существенно затянуться (либо вообще не состояться)– в действующей редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды» положений, позволяющих внедрить новые подходы кприродоохранному нормированию в систему государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, не содержится, а проект Федерального закона № 584587-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий», принятый Государственной Думой Федерального Собрания РФ в I чтении в октябре 2011 г., пока остается лишь проектом будущего нормативного правового акта.
Кроме того, в системе действующего экологического законодательства отсутствуют предписания, позволяющие проводить стратегическую экологическую оценку в Российской Федерации, хотя именно этот инструмент вновь получил «прописку» в очередном программном природоохранном документе. Очевидно, что в случае несвоевременного принятия правовых предписаний, опосредующих внедрение экологического нормирования на основе технологических нормативов, стратегической экологической оценки, а также других предусмотренных Основами государственной экологической политики механизмов, реализация цели и задач государственной экологической политики будет весьма затруднительна, а самиОсновы государственной экологической политики не станут правовым фундаментом для осуществления практических действий по сохранению окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
[1]Термин «государственная экологическая политика» содержательно не определен в действующем законодательстве Российской Федерации. Кроме того, в национальном законодательстве не выработан единообразный подход к обозначению государственной экологической политики. Для номинации указанного понятия нередко используются такие термины, как «единая государственная политика в области экологии», «федеральная политика в области экологического развития Российской Федерации», «государственная политика в области экологии», «государственная политика в области экологического развития», «государственная политика в области охраны окружающей среды», «политика, направленная на обеспечение экологического равновесия» (см. подробнее об этом: Игнатьева И.А. Проект Основ экологической политики: проблемы поиска правовых ориентиров // Правовое обеспечение единой государственной политики Российской Федерации: материалы круглого стола (Москва, 11 апреля 2011 г.) / отв. ред. С.А. Боголюбов, Н.И. Хлуденева. М.: Юстицинформ, 2011. С. 39 – 44).
[2]Васильева М.И. Право и государственная экологическая политика: вопросы соотношения // Правовое обеспечение национальных интересов: Материалы международной научно-практической конференции / под общ.ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юстицинформ, 2005. С. 198 – 207.
[3]Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006г. № 200-ФЗ, Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и др.
[4]Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», Указ Президента Российской Федерации от1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерацииот 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 г. № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года», распоряжение Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. № 861-рп «О Климатической доктрине Российской Федерации», Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденные Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.
[5] Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года для оценки результативности предлагаемых в Концепции мероприятий по охране окружающей среды устанавливаются целевые показатели прогресса (целевые показатели эффективности реализации) для каждого из направлений обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека. В частности, для оценки эффективности реализации мер по сокращению воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников в Концепции предлагается такой целевой ориентир, как снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду к 2020 году в 3 – 7 раз в зависимости от отрасли. В свою очередь, для оценки эффективности реализации мер по созданию экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха предусматривается использование следующих целевых показателей: сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения не менее чем в 5 раз и числа жителей, проживающих в неблагоприятных экологических условиях, не менее чем в 4 раза к 2020 году. В качестве целевых показателей реализации мероприятий по созданию эффективного экологического сектора экономики обозначены рост рынка экологического девелопмента, товаров и услуг в 5 раз и увеличение числа рабочих мест с 30 тыс. до 300 тыс. Эффективность осуществления мероприятий по сохранению и защите природной среды предлагается оценивать с помощью таких целевых показателей прогресса, как сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней и восстановление видового разнообразия.
[6] Принцип 1: «Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой», принцип 2: «В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции», принцип 3: «Право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды», принцип 4: «Для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него» и др. (см. подробнее: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/riodecl.shtml).
[7] См., например, Государственную стратегию Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. № 236, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
[8] Федеральный закон от 24 июня 2008 г. № 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 26. Ст. 3012.
[9] Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. I). Ст. 5498.