Доклад Председателя Общественного совета А. Ф. Малышевского "Совершенствование механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации"

 

"Совершенствование механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации"

 

 Институт возмещения вреда окружающей среде является одним из центральных в экологическом праве. В последние годы он приобретает все большое значение в связи с необходимостью обеспечения устойчивого развития общества, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду.

 

Фундаментальное право на возмещение вреда окружающей среде закреплено Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон). Статья 11 Закона гласит – «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде».

 

Согласно статье 1 Закона, вред окружающей среде, это «негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов».

 

Обязанность возмещения вреда окружающей среде закреплена в статье 77 Закона – «юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством». При этом частью 3 этой статьи закона определено, что «вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды».

 

Согласно статье 78 Закона – «компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда».

 

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному надзору в сфере природопользования. К полномочиям Росприроднадзора, в том числе, отнесены полномочия по исчислению и взысканию компенсации причиненного хозяйствующими субъектами вреда окружающей среде.

 

Три основных вида экологического надзора, в результате которого выявляется и рассчитывается вред окружающей среде включает в себя охрану атмосферного воздуха, обращение с отходами, охрану водных объектов.

 

Расчет вреда, согласно статье 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», производится на основании методик исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Действующим законодательством эти функции возложены на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России).

 

В настоящее время Минприроды России утвердило две методики расчета вреда:

 

  • при выявлении в процессе надзора нарушения правил обращения с отходами ущерб рассчитывается по методике, утвержденной приказом Минприроды от 08.07.2010 №238;

 

  • при выявлении надзорными органами нарушения правил охраны и использования водных объектов применяется методика, утвержденная Приказом Минприроды России от 13.04.2009 №87.

     

    По вопросу расчета ущерба, наносимого атмосферному воздуху, проект методики разработан и находится на рассмотрении в Минприроды России. Данная методика до ее утверждения Минприроды России не может применяться в целях расчета и взыскания вреда, причиненного хозяйствующими субъектами атмосферному воздуху.

    С учетом утвержденных методик расчета вреда, Росприроднадзор начиная с 2009 года уже на практике доказал эффективность предусмотренного законодательством Российской Федерации механизма возмещения вреда окружающей среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации. В результате применения этих двух методик, территориальными органами Росприроднадзора только в 2012 году было предъявлено к возмещению вреда, причиненного окружающей среде на сумму свыше 14,8 миллиарда рублей.

    Наиболее показательны результаты в области нарушений правил охраны и использования водных объектов.

    В водные объекты России сбрасывается в год до 52 куб. км. сточных вод, из которых более 19 куб. км подлежат очистке. Однако из них 72% сбрасываются в водные объекты недостаточно очищенными, 17% – вообще без очистки и только 11% очищаются до установленных нормативов.

    По оценкам специалистов, с этими сточными водами в поверхностные водные объекты ежегодно поступает более 12 млн. тонн загрязняющих веществ, включая весьма опасные для окружающей среды.

    С учетом этих неутешительных данных, а также основываясь на целевые показатели (индикаторы) оценки хода реализации Государственной программы Российской Федерации «Охраны окружающей среды» на 2012-2020 годы (принятой Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 №2552-р), Росприроднадзор осуществляет целенаправленные надзорные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов осуществляющих сброс сточных вод в водные объекты Российской Федерации.

    По результатам этой деятельности в большинстве субъектов Российской Федерации территориальные органы Росприроднадзора констатируют либо полное отсутствие очистных сооружений, либо их неудовлетворительное состояние, либо перегрузку очистных сооружений по гидравлике, или несоответствие типа очистных сооружений категории поступающих сточных вод. Причинами такого состояния, чаще всего являются:

 

  • значительный износ оборудования (большая часть очистных сооружений построены в 60-80 годах прошлого века);

 

  • при проектировании новых очистных сооружений применяются устаревшие технологии, проектные решения которых не обеспечивают очистку сточных вод до современных нормативов;

 

  • несоблюдение проектных схем эксплуатации очистных сооружений (низкая производственная дисциплина); 

    Анализ ситуации показал, что в большинстве случаев, хозяйствующие субъекты, включая финансово обеспеченные предприятия нефтехимической, металлургической и машиностроительных отраслей, безответственно игнорируют значимость природоохранных мероприятий при составлении своих бюджетов. Строительство и модернизация природоохранных комплексов осуществляется крайне низкими темпами в результате недостаточного финансирования, выделяемого хозяйствующими субъектами на эти цели. Такая безответственность была распространена, до недавнего времени, ввиду неэффективности применяемых к нарушителям природоохранного законодательства санкций, ограничивающихся незначительными административными штрафами. Размер административных штрафов несопоставим с объемом капитальных затрат, необходимых на модернизацию очистных сооружений, решения вопросов в области обращения отходов и охраны атмосферного воздуха.   

    Применение методики по расчёту вреда водным объектам стало действенным инструментом стимулирования предприятий планировать и осуществлять мероприятия по предупреждению сверхнормативного или сверхлимитного сброса загрязняющих веществ в водные объекты.

    Так, на примере только одного субъекта Российской Федерации – Республика Башкортостан, удалось достичь следующих результатов.

    Начиная с 2009 года, Управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан проведено 53 плановых проверок в сфере надзора за водными ресурсами направленных на реализацию методики по расчёту вреда водным объектам. В результате выявленных нарушений водного законодательства произведен расчет вреда на общую сумму около 1,59 млрд. рублей.

    Среди предприятий, которым был предъявлен к возмещению вред, значатся такие предприятия как ОАО «Уфимское моторостроительное производственное объединение» - 657,5 млн. рублей, ОАО «Белорецкий металлургический комбинат» - 398,5 млн. рублей, МУП «Водоканал», г.Белорецк – 221,1 млн. рублей, ОАО «Башкирская содовая компания» - 105,7 млн. рублей, ОАО «Каустик» - 70,4 млн. рублей, ОАО АНК «Башнефть» - более 20 млн. рублей, МУП «Уфаводоканал» - 13 млн. рублей и другие.

    В соответствии с действующей практикой, после согласования расчета вреда с центральным аппаратом Росприроднадзора, управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан первоначально были направлены обращения о добровольном возмещении причиненного вреда. Внушительный размер предъявленного к возмещению вреда с одной стороны был негативно воспринят хозяйствующими субъектами, с другой стороны привлек значительное внимание этих лиц, а также правительства Республики Башкортостан, органов местного самоуправления и различных общественных организаций. Необходимо отметить, что в соответствии с п.6 ст.46 Бюджетного Кодекса РФ возмещение вреда, причиненного окружающей среде, подлежит зачислению в местные бюджеты по нормативу 100%.

    Получив отказ от добровольного возмещения вреда, управление Росприроднадзора по Республике Башкортостан подготовило и направило иски о взыскании вреда в судебном порядке. В ходе судебного производства, а также по результату обсуждений сложившейся ситуации с Правительством Республики Башкортостан, общественными организациями, включая Торгово-промышленную палату Республики Башкортостан, ряд хозяйствующих субъектов Республики Башкортостан, заявило о намерениях осуществить полную модернизацию своих очистных сооружений. В суд были направлены  ходатайства о возможности зачета планируемых затрат в счет возмещения причиненного ими вреда. По результату всестороннего рассмотрения этих ходатайств были сделаны следующие выводы.

    Статьей 80 Федерального закона от 10.01.2002 года «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ предусмотрено участие Российской Федерации в осуществлении международного сотрудничества в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

    Стокгольмской декларацией Организации Объединенных Наций от 16.06.1972 года по вопросу сохранения и улучшения окружающей человека среды были провозглашены общие принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе:

 

  • прекращение введения в окружающую среду токсических веществ или других веществ;

 

  • направленность политики всех государств в области окружающей среды на повышение существующего или будущего потенциала развития стран;

 

  • выделение ресурсов для охраны и улучшения окружающей среды с учетом обстоятельств и конкретных потребностей стран и любых расходов, которые могут быть связаны с включением мер по охране окружающей среды в их планы развития;

 

  • возложение на соответствующие национальные учреждения задач планирования, управления и контроля в отношении ресурсов окружающей среды государств с целью повышения качества окружающей среды.

    В соответствии со статьей 30 Хартии экономических прав и обязанностей государств, принятой 12.12.1974 года, за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды для нынешнего и будущих поколений несут ответственность все государства. Все государства должны стремиться к выработке своей собственной политики в области окружающей среды и развития в соответствии с этой ответственностью. Политика всех государств в области окружающей среды должна способствовать, а не оказывать неблагоприятное воздействие на нынешний или будущий потенциал развития развивающихся стран.

    Учитывая изложенное, единовременное изъятие из оборота лица, осуществляющего очистку сточных вод, крупной денежной суммы в возмещение вреда не будет отвечать направленности экологической политики государства на снижение негативного воздействия на окружающую среду. В то время как направление данных средств хозяйствующим субъектов целенаправленно на реализацию мероприятий по улучшению качества сбрасываемых в водный объект сточных вод и снижение, тем самым, уровня негативного воздействия на окружающую среду соответствует общепризнанным принципам способствования развитию будущего потенциала государства в области охраны окружающей среды.

    С учетом этого вывода, были рассмотрены возможные правовые инструменты компенсации вреда окружающей среде за счет средств направляемых на строительство и реконструкцию (модернизацию) объектов водохозяйственного комплекса.

    Согласно п. 14 Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утвержденной приказом Минприроды России от 13.04.2009 г. N 87, возможно уменьшить размер вреда на величину фактически затрат направленных на предупреждение сверхнормативного сброса вредных веществ. В связи с тем, что методика допускает к зачету в счет компенсации вреда только фактически осуществленные к моменту выявления вреда затраты, эта норма не может быть применена в отношении затрат будущих периодов на строительство и реконструкцию (модернизацию) водохозяйственных комплексов.

    Единственным действенным правовым инструментом, предоставляющим возможность хозяйствующим субъектам направить средства подлежащие возмещению в бюджет за причиненный вред на строительство и реконструкцию (модернизацию) водохозяйственных комплексов, это заключение с таким хозяйствующим субъектов мирового соглашения. При этом, мировое соглашение обязательно должно содержать следующие условия:

 

  1. полное признание вины хозяйствующего субъекта в совершении правонарушения и факта причинение им вреда окружающей среде;

  2. утверждение суммы расчета причиненного вреда окружающей среде;

  3. сумма вложений в мероприятия, направленные на достижение установленных в области охраны окружающей среды нормативов не менее суммы выявленного вреда;

  4. обязательство хозяйствующего субъекта выполнить мероприятия, направленные на достижение установленных в области охраны окружающей нормативов;

  5. состав мероприятий, направленных на достижение соблюдения установленных в области охраны окружающей среды нормативов;

  6. сроки выполнения мероприятий, направленных на достижение установленных в области охраны окружающей среды нормативов;

  7. порядок осуществления контроля со стороны уполномоченного органа исполнительной власти (в случае необходимости, органа местного самоуправления, общественных организаций) за выполнением условий мирового соглашения;

  8. с учетом п.6 ст.46 Бюджетного Кодекса РФ обязательное согласование мирового соглашения с органами местного самоуправления.

  9. штрафные санкции, возлагаемые на хозяйствующий субъект, в совокупности с безапелляционным обязательством возместить в соответствующий бюджет сумму вреда, в случае невыполнения условий по достижению установленных в области охраны окружающей среды нормативов;

  10. мировое соглашение заключается в судебном порядке.

     

    В результате, к настоящему времени управлением Росприроднадзора по Республике Башкортостан было заключено два мировых соглашения, еще два проекта мировых соглашения находится на стадии судебного рассмотрения.

    ОАО АНК «Башнефть». Сумма предъявленного вреда – 20 млн. рублей. Согласно условиями мирового соглашения ОАО АНК «Башнефть» обязуется к концу 2015 года провести комплексную реконструкцию очистных сооружений. Проектная стоимость работ по реконструкции более 4 млрд. рублей.

    ОАО «Уфимское моторостроительное производственное объединение». Сумма предъявленного вреда – 657,5 млн. рублей. Согласно условиями мирового соглашения предприятие обязуется к концу 2018 года провести комплексную реконструкцию очистных сооружений. Проектная стоимость работ по реконструкции более 1,5 млрд. рублей.

    ОАО «Белорецкий металлургический комбинат». Сумма предъявленного вреда – 398,5 млн. рублей. Проект мирового соглашения находится на рассмотрении. Согласно условиями проекта мирового соглашения предприятие обязуется к концу 2016 года провести комплексную реконструкцию очистных сооружений. Проектная стоимость работ по реконструкции будет определена предпроектным исследованием в соответствии с условиями мирового соглашения.

    МУП «Водоканал», г. Белорецк. Сумма предъявленного вреда – 221,1 млн. рублей. Проект мирового соглашения находится на рассмотрении. Проектная стоимость и сроки выполнения работ по реконструкции уточняются.

    С учетом двух уже заключенных мировых соглашений можно утверждать, что эта практика дает колоссальный эффект. При общей сумме рассчитанного вреда по двум предприятиям (ОАО АНК «Башнефть» и ОАО «УМПО») около 700 млн. рублей, хозяйствующими субъектами будут осуществлены инвестиции в модернизацию своих основных средств на сумму более 5,5 млрд. рублей – это в восемь раз больше суммы выявленного вреда.

    Таким образом, очевидное преимущество механизма зачета затрат на строительство и реконструкцию (модернизацию) очистных сооружений в сравнении с практикой возмещения вреда в бюджет заключается в том, что в результате достигается реальное снижение негативного воздействия на окружающую среду, увеличиваются инвестиции, стимулируется технологическое развитие.

    При всех положительных факторах применения механизма компенсации вреда путем заключения мировых соглашений, необходимо отметить один существенный недостаток этого подхода. В настоящее время порядок заключения органами государственной исполнительной власти мировых соглашений не урегулирован и носит субъективный порядок. Росприроднадзором разработаны внутренние указания о порядке заключения территориальными органами Росприроднадзора мировых соглашений. Представляется целесообразным, определить такой порядок на уровне Правительства Российской Федерации. Необходимо разработать четкие критерии и порядок осуществления зачета вреда. При этом, этот порядок должен согласовываться всеми уровнями власти – федеральной, региональной и местной. Особое внимание необходимо уделить процедуре согласования возможности зачета вреда с органами местного самоуправления.

 

Научно-технический совет при Росприроднадзоре уже инициировал работу с рядом субъектов Российской Федерации, общественными экологическими организациями и представителями промышленности по разработке предложений направленных на организацию работ по комплексной модернизации водохозяйственного комплекса.

 

В целях реализации этих предложений необходимо организовать работу по разработке на федеральном уровне регламента заключения мировых соглашений или иной формы зачета будущих затрат хозяйствующих субъектов на проведение ими реконструкции (модернизации) своих очистных сооружений.

 

Вышеуказанные меры способствуют экономическому стимулированию деятельности хозяйствующих субъектов, направленной на создание, развитие полноценной производственной инфраструктуры и на снижение антропогенного воздействия на окружающую среду, а также принесут дополнительный социально-экономический эффект.

 

Доклад Председателя Общественного совета А. Ф. Малышевского "Совершенствование механизмов возмещения вреда, причиненного окружающей среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации"

Меню

Яндекс.Метрика