Комментарий
к Письму Минприроды России от 17 марта 2014 г. № 05-12-44/5164
«О направлении разъяснений»
1.Письмо Минприроды России от 17 марта 2014 г. № 05-12-44/5164 «О направлении разъяснений» не соответствует действующему законодательству;
2.Обязанность по подтверждению отнесения отходов к конкретному классу опасности и составлению паспорта отходов I - IV класса опасности, возникает с момента образования отходов I - IV класса опасности у лица, образующего указанные отходы, и должна исполняться в соответствии с законодательством, действующим на момент образования отходов;
3.Согласованный паспорт отходов I - IV класса, включенных в ФККО, не ограничен по сроку своего действия, а для отходов, не включенных в ФККО, - ограничивается на период регистрации отхода в ФККО.
При этом действующим законодательством не предусмотрена процедура прекращения действия согласованных паспортов отходов I - IV класса опасности;
4.Положения Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712, распространяются на отношения по паспортизации отходов I - IV классов опасности, которые возникнут после вступления в силу указанного нормативного правового акта.
При этом указанные Правила не предусматривают обязанности по переоформлению ранее согласованных паспортов отходов I - IV класса опасности, а также не содержат положений, прекращающих действие таких паспортов;
5.Наличие согласованных паспортов отходов I - IV класса, полученных до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712, исключает необходимость составления и утверждения новых паспортов в соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ.
Указанная позиция соответствует общеправовому принципу действия нормативных правовых актов во времени и подтверждается в т.ч. позициями Конституционного суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации;
6.В случае истечения срока действия ПНООЛР, организация вправе использовать для разработки и утверждения нового ПНООЛР действующие паспорта отходов I - IV класса опасности, согласованные до вступления в силу Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712;
7.Изменение количества знаков в коде вида отходов в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утв. Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792, имеет самостоятельное правовое значение для разработки и утверждения ПНООЛР, в составе которого будут представляться паспорта отходов I - IV класса опасности, согласованные после вступления в силу Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712;
8.Аналогичная правовая позиция распространяется на отношения по лицензированию деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности;
9.Подтверждение обоснованности установления классов опасности отходов для окружающей природной среды при проведении работ по паспортизации опасных отходов, не включенных в ФККО, влечет возникновение обязанности Росприроднадзора по внесению изменений в ФККО на основании предложений, подготовленных ФГУ «ФЦАО».
При этом действующим законодательством не предусмотрены сроки внесения указанных изменений в ФККО, что является основанием для обращения в Росприроднадзор с требованием об их внесении после согласования соответствующего паспорта отходов I - IV класса опасности;
10.В случае невнесения Росприроднадзором изменений в ФККО организация вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о признании действий (бездействия) Росприроднадзора незаконными и требованием об обязании внесения соответствующих изменений в ФККО;
11.Вступление в силу 1 августа 2014 г. Порядка ведения государственного кадастра отходов, утв. Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792, может являться основанием для отказа во внесении изменений в ФККО по сведениям, полученным при проведении работ по паспортизации опасных отходов до 1 августа 2014 г., что потребует подготовки новой документации в соответствии с требованиями указанного выше Порядка.
____________________________________________________________________________
В соответствии с Письмом Минприроды России от 17 марта 2014 г. № 05-12-44/5164 «О направлении разъяснений» Минприроды России разъяснило порядок действия разрешительных документов в области обращения с отходами после вступления в силу с 1 августа 2014 года постановления Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I – IV классов опасности» и Приказа Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов».
Так в частности сообщается, что после вступления в силу Постановления Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 и Приказа Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792 выданные и утвержденные Росприроднадзором и его территориальными органами (ранее – Ростехнадзором и его территориальными органами) разрешительные документы в области обращения с отходами (нормативы образования отходов и лимитов на их размещение, лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности, а также материалы отнесения отходов к конкретному классу опасности) не требуют переоформления до истечения указанного в них срока действия, за исключением случаев переоформления, установленных законодательством.
Вместе с тем, со дня вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. № 712 фактически становятся применимы положения ст. 14 Федерального закона от 28 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части требований о составлении паспорта на отходы I – IV класса.
Таким образом, с 1 августа 2014 г. индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I – IV класса опасности, обязаны составить и утвердить паспорт на данные отходы в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. № 712.
Центр правового обеспечения природопользования считает позицию Минприроды России незаконной и необоснованной по следующим причинам.
1. В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - ФЗ «Об отходах производства и потребления») на отходы I - IV класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I - IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений.
Согласно абз. 14 ст. 1 указанного Федерального закона паспорт отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе.
Согласно п. 2 ст. 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I - IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.
В соответствии с п. 1.1 Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов, утв. Приказом Ростехнадзора от 15 августа 2007 г. № 570, (далее – Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов) порядок организации работы по паспортизации опасных отходов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору устанавливает процедуру подготовки обосновывающих материалов рассмотрения и принятия решения о паспортизации опасных отходов.
Согласно п. 2.3 указанного нормативного правового акта паспортизация опасных отходов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальными органами на основании информации, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы (далее - заявители) и включающей сведения о происхождении, составе, свойствах отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания, а также материалов отнесения отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды.
В соответствии с п. 2.4 Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов деятельность по паспортизации опасных отходов включает, в числе прочего:
- оформление и выдачу территориальными органами Ростехнадзора документов, подтверждающих отнесение опасного отхода к классу опасности отхода для окружающей природной среды (свидетельство о классе опасности отхода для окружающей природной среды) согласно образцу (приложение № 1 к данному порядку);
- согласование паспортов опасных отходов.
В соответствии с п. 2.8 указанного нормативного правового акта срок действия паспорта опасного отхода:
- для отходов, включенных в Федеральный классификационный каталог отходов (далее - ФККО), утвержденный Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 декабря 2002 г. № 786, не устанавливается;
- для отходов, не включенных в ФККО, - ограничивается на период регистрации данного отхода в ФККО.
Согласно п. 1 Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712 (вступает в силу с 1 августа 2014 г.), (далее - Правила проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности) данные Правила определяют порядок проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности.
В соответствии с пунктами 6, 7 указанного нормативного правового акта индивидуальные предприниматели и юридические лица для составления паспорта подтверждают отнесение отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
При этом на отходы, включенные в федеральный классификационный каталог отходов, индивидуальные предприниматели и юридические лица составляют и утверждают паспорт по форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. № 712.
Согласно п. 9 Правила проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности внесение изменений в паспорт не допускается.
На основании изложенного, обязанность по подтверждению отнесения отходов к конкретному классу опасности и составлению паспорта отходов I - IV класса опасности, возникает с момента образования отходов I - IV класса опасности у лица, образующего указанные отходы, и должна исполняться в соответствии с законодательством, действующим на момент образования отходов.
Согласованный паспорт отходов I - IV класса, включенных в ФККО, не ограничен по сроку своего действия, а для отходов, не включенных в ФККО, - ограничивается на период регистрации отхода в ФККО.
При этом действующим законодательством не предусмотрена процедура прекращения действия согласованных паспортов отходов I - IV класса опасности.
Положения Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712, распространяются на отношения по паспортизации отходов I - IV классов опасности, которые возникнут после вступления в силу указанного нормативного правового акта.
При этом указанные Правила не предусматривают обязанности по переоформлению ранее согласованных паспортов отходов I - IV класса опасности, а также не содержат положений, прекращающих действие таких паспортов.
Таким образом, наличие согласованных паспортов отходов I - IV класса, полученных до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712, исключает необходимость составления и утверждения новых паспортов в соответствии с указанным Постановлением Правительства РФ.
Указанная позиция соответствует общеправовому принципу действия нормативных правовых актов во времени.
Так, например, согласно ч. 1 ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.
При этом действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.
На основании статей 54, 55, 57 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что нормативные правовые акта, ухудшающие положение граждан и организацией, не могут иметь обратной силы.
Так, согласно Постановлению Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 г. № 249пв01 Президиум Верховного Суда Российской Федерации при принятии решения исходил из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют, что является соблюдением статей 54, 55, 57 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с Определением Конституционного Суда РФ от 18 января 2005 г. № 7-О, Определением Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2009 г. № 1549-О-П, Определением Конституционного Суда РФ от 13 мая 2010 г. № 828-О-О, Конституционный суд Российской Федерации отмечает, что общим (основным) принципом действия закона во времени является распространение его на отношения, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, которые возникли до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу.
В Решении Конституционного Суда РФ от 1 октября 1993 г. № 81-р суд указывает, что нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя. При этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма.
Важно отметить, что согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
2. Согласно п. 1 Методических указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. № 703, (далее - Методические указания) данные Методические указания предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, а также территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, принимающих решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
В соответствии с п. 10 указанного нормативного документа срок действия ПНООЛР для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по размещению опасных отходов, устанавливается на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
При этом в остальных случаях срок действия ПНООЛР составляет 5 лет (за исключением Байкальской природной территории).
В соответствии с абз. 1 п. 11 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50, (далее - Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение) нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, разрабатываемого в соответствии с методическими указаниями, указанными в пункте 4 данного Порядка, и представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Согласно п. 12 указанного нормативного правового акта для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые размещают отходы I - IV класса опасности на эксплуатируемых ими объектах размещения отходов, нормативы образования отходов I - IV класса опасности и лимиты на их размещение утверждаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности.
В соответствии с абз. 4 п. 10 Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение решение об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и документ об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (приложение к Порядку) либо решение об отказе в их утверждении направляется (вручается) индивидуальному предпринимателю и юридическому лицу.
Согласно п. 17 Методических указаний проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение включает, в числе прочего, разделы «Сведения об отходах», «Приложения».
В соответствии с абзацами 1, 2 п. 21 указанного нормативного правового акта в разделе ПНООЛР «Сведения об отходах» приводится перечень образующихся и (или) принимаемых на использование, обезвреживание, размещение отходов с указанием сведений о составе, физико-химических характеристиках отходов, классах опасности для окружающей природной среды.
При этом указанные сведения приводятся в соответствии с образцом 2.6 Приложения 2, для отходов, образуемых хозяйствующим субъектом, - на основании свидетельств о классе опасности отхода для окружающей природной среды, паспортов опасных отходов, материалов обоснования классов опасности отходов для окружающей среды и их опасных свойств; для принимаемых на использование, обезвреживание, размещение отходов - на основе свидетельств о классе опасности отхода для окружающей природной среды и паспортов опасных отходов, представляемых поставщиками отходов.
Согласно абз. 2 п. 31 Методических указаний в раздел «Приложения» ПНООЛР включаются, в том числе, копии паспортов опасных отходов, копии свидетельств о классе опасности отхода для окружающей природной среды либо материалы, обосновывающие отнесение отходов к классу опасности для окружающей природной среды (в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом МПР России от 15.06.2001 № 511).
В соответствии с ФККО, федеральный классификационный каталог отходов - перечень образующихся в Российской Федерации отходов, систематизированных по совокупности приоритетных признаков: происхождению, агрегатному и физическому состоянию, опасным свойствам, степени вредного воздействия на окружающую природную среду.
При этом тринадцатизначный код в ФККО определяет вид отходов, характеризующий их общие классификационные признаки.
Согласно п. 6 Порядка ведения государственного кадастра отходов, утв. Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792 (вступает в силу с 1 августа 2014 г.), (далее - Порядок ведения государственного кадастра отходов) ФККО включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков: происхождению, условиям образования (принадлежности к определенному производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме.
В соответствии с абз. 1 п. 9 конкретные виды отходов представлены в ФККО по наименованиям, а их классификационные признаки и классы опасности - в кодифицированной форме по 11-значной системе.
Согласно п. 10 Порядка ведения государственного кадастра отходов ФККО формируется и ведется на основе информации о классификационных признаках (происхождение, состав, агрегатное и физическое состояние) и классах опасности конкретных видов отходов, представляемой индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, в процессе деятельности которых образуются отходы, в территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере природопользования при подтверждении в установленном порядке отнесения отходов к конкретному классу опасности.
На основании изложенного, в случае истечения срока действия документа об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, организация вправе использовать для разработки и утверждения нового ПНООЛР действующие паспорта отходов I - IV класса опасности, согласованные до вступления в силу Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712.
При этом изменение количества знаков в коде вида отходов в соответствии с Порядком ведения государственного кадастра отходов, утв. Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792, имеет самостоятельное правовое значение для разработки и утверждения ПНООЛР, в составе которого будут представляться паспорта отходов I - IV класса опасности, согласованные после вступления в силу Правил проведения паспортизации отходов I - IV классов опасности, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. № 712.
Аналогичная позиция распространяется на отношения по лицензированию деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.
Сайты: ecolawyer.ru, ecours.ru