О ПРАВОМЕРНОСТИ ЗАПРЕТА НА ЗАХОРОНЕНИЕ ОТХОДОВ В ШЛАМОВЫХ АМБАРАХ

 

Автор: И.В. Куликов, руководитель правового управления ООО «Центр правового обеспечения природопользования»

Сложившаяся практика вольного толкования положений природоохранных нормативных правовых актов в последнее время наиболее выражена в надзорной деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре (далее – Управление Росприроднадзора по ХМАО-Югре), которое подчас проявляет чудеса изобретательности при формировании правовых позиций – трактовок экологических правонарушений со стороны организаций - природопользователей.

  Речь идет о правовой трактовке такого вида негативного воздействия на окружающую среду, как размещение отходов.

«Атака» на природопользователей в 2012 г. велась Управлением Росприроднадзора по ХМАО как минимум по двум направлениям:

1) установление незаконности размещения отходов в шламовых амбарах;

2) требование о необходимости ежеквартально оплачивать негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) в виде хранения отходов нарастающим итогом.

 В настоящей статье автором будет проанализирована первая позиция Росприроднадзора в своем стремлении запретить размещение отходов в шламовых амбарах.

Не так давно подобный запрет мог вызвать если не удивление, то по крайней мере недоумение большинства специалистов, практическая деятельность которых так или иначе связана с контролем за соблюдением природоохранного законодательства при размещении отходов бурения в шламовых амбарах. Большинства специалистов… но не всех. Управление Росприроднадзора по ХМАО поставило под сомнение законность нахождения бурового шлама в шламовых амбарах.

Так, в рамках арбитражного дела № А75-3069/2012 было рассмотрено требование организации об оспаривании предписания Управления Росприроднадзора по ХМАО об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

В указанном предписании данный административный орган обязал организацию провести рекультивацию земельного участка, на котором расположены шламовые амбары, в соответствии с требованиями действующего законодательства, а также осуществить ликвидацию объектов размещения отходов (шламовых амбаров).

При вынесении предписания Управление Росприроднадзора по ХМАО исходило из того, что организация допустила нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований действующего законодательства в результате захоронения в шламовом амбаре отходов (бурового шлама). При этом, по мнению данного административного органа, шламовый амбар не отвечает требованиям, установленным законодательством к объектам размещения (захоронения) отходов производства и потребления.

Также Управление Росприроднадзора по ХМАО посчитало, что организация нарушила требование, установленное п. 4 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012) (далее — Федеральный закон «Об отходах производства и потребления»), поскольку не осуществила ликвидацию эксплуатируемых шламовых амбаров.

Как было установлено арбитражным судом апелляционной инстанции, технологическая возможность захоронения отходов в шламовых амбарах предусмотрена Инструкцией по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденной Роскомнедра 28.12.1993 (далее — РД 39-133-94).

Так, в соответствии с п. 3.12 РД 39-133-94 рабочий проект на строительство скважин должен содержать план-схему мест сбора отходов бурения (шламовых амбаров), мест снятия и хранения плодородного слоя почвы и места складирования бытовых отходов.

Пунктом 3.26 данного документа допускается строительство амбаров на территориях, где по климатическим, географическим, экономическим условиям невозможно утилизировать, вывозить отходы бурения на специальные полигоны.

Согласно п. 4.22 РД 39-133-94 обезвреживание отработанных буровых растворов и шлака, в т.ч. отходов, остающихся в амбаре после откачки буровых сточных вод, может производиться следующими методами:

термическим;

отверждением;

химической нейтрализацией с последующим отверждением.

В соответствии с пунктом 4.39 руководящего документа по окончании бурения и опробования скважин, демонтажа и вывоза оборудования работу по рекультивации земель необходимо, в том числе:

- снять загрязненные нефтью и химреагентами грунты, обезвредить их и захоронить в шламовом амбаре или вывезти в специально отведенные места, согласованные с контролирующими органами;

- при ликвидации шламовых амбаров обезвреженные отходы бурения засыпать грунтом из обваловки амбара или привозным.

 Таким образом, арбитражный суд установил, что амбарный способ «избавления» от образовавшихся отходов бурения не является ноу-хау организации, а на протяжении практически 18 лет представляет собой технологически допустимый вариант размещения данных отходов.

Кроме того, проектная документация, предусматривающая решения о строительстве шламовых амбаров как объектов размещения отходов, получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Как было установлено судом, Управление Росприроднадзора по ХМАО не представило доказательств того, что организацией нарушены требования РД 39-133-94 в части обустройства объекта размещения отходов (шламового амбара). При этом материалами дела подтверждается, что захоронение отходов бурения в шламовых амбарах предусмотрено проектной документацией на куст месторождения нефти и осуществлялось организацией в соответствии с данной проектной документацией.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что предписание Управления Росприроднадзора по ХМАО о ликвидации шламовых амбаров как несанкционированных объектов размещения отходов не соответствует действующему законодательству.

В другом арбитражном разбирательстве по делу № А75-1553/2012 рассматривалось заявление организации об оспаривании постановления Управления Росприроднадзора по ХМАО о привлечении к административной ответственности по ст. 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Как указывается в данном постановлении, организация допустила нарушение требований действующего законодательства, которое выразилось в захоронении отходов бурения в шламовом амбаре, не отвечающем требованиям, установленным к объектам захоронения отходов, что образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

В обоснование своих доводов организация обратила внимание суда кассационной инстанции на тот факт, что в постановлении по делу Управлением Росприроднадзора по ХМАО не был упомянут ни один нормативный правовой акт, которым было бы запрещено захоронение бурового шлама в шламовом амбаре как объекте размещения отходов.

Кроме того, организация ссылалась на получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы проектную документацию. В данной проектной документации предусмотрено бурение скважин амбарным способом с последующей ликвидацией амбара путем его засыпки без выемки твердой фазы бурового шлама. При этом технологические решения по изъятию и вывозу бурового шлама с куста скважин месторождения документацией не предусмотрены.

Как пояснили в арбитражном процессе представители Управления Росприроднадзора по ХМАО, с момента образования отходов до момента рассмотрения дела организация не принимает меры по утилизации отходов бурения (вывозу, использованию, захоронению в установленном месте и должным образом), ликвидации шламового амбара, рекультивации нарушенного участка в соответствии с законодательством. Напротив, организация продолжает размещать буровой шлам в нарушение установленных требований.

Анализируя положения ст. 1 и 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 25.06.2012) в совокупности с материалами дела, арбитражный суд пришел к выводу, что организация при производстве буровых работ осуществляла размещение отходов бурения в шламовом амбаре на основании соответствующей проектной документации, в которой предусмотрено, что буровой шлам подлежит размещению в шламохранилище (шламовом амбаре). В указанной проектной документации не предусмотрены изъятие и вывоз бурового шлама из шламового амбара.

При этом арбитражным судом кассационной инстанции отмечено, что размещение бурового шлама в шламовом амбаре не противоречит полученной организацией лицензии на осуществление деятельности по обращению с отходами, в которой шламовый амбар указан в качестве санкционированного объекта размещения отходов.

Исходя из вышесказанного, арбитражный суд отменил постановление Управления Росприроднадзора по ХМАО о привлечении организации к административной ответственности за размещение отходов в объекте, не предусмотренном для размещения отходов.

Попробуем разобраться, насколько обоснованны приведенные доводы арбитражных судов.

Действительно, требования к объектам размещения отходов установлены ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также подп. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в ред. от 28.07.2012).

При этом, как следует из складывающейся в последнее время арбитражной практики, принципиальными требованиями к созданию объектов размещения отходов являются:

строительство объектов размещения отходов на основании специального разрешения;

наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию, предусматривающую строительство объекта обезвреживания и размещения отходов.

Одновременно ключевым требованием к эксплуатации объектов размещения отходов (т.е. непосредственно к процессу размещения отходов в объекте) является запрет на размещение отходов в таком объекте, который не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов (далее — ГРОРО) (п. 7 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Здесь следует сделать оговорку, что на конец 2012 г. такого реестра в России не существует. То есть, говоря формально, все размещаемые в стране отходы помещаются в объекты размещения с нарушением требования, установленного п. 7 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Другими словами, на сегодняшний день любое размещение отходов в России является противоречащим закону.

Однако необходимо отметить, что последний тезис, очевидно, осознается всеми правоприменителями (как государственными органами, так и арбитражными судами), поскольку арбитражные суды с завидным постоянством не обращают внимания на факт отсутствия федерального ГРОРО в тех случаях, когда это выгодно административным органам.

Итак, внесение или невнесение объекта размещения отходов в ГРОРО суды во внимание, как правило, не принимают. Таким образом, для того чтобы в будущем иметь право размещать отходы (в виде хранения либо захоронения) в объектах размещения отходов, достаточно получить разрешение специально уполномоченного органа на строительство такого объекта, добиться положительного заключения государственной экологической экспертизы и осуществлять строительство строго в соответствии с той проектной документацией, которая была согласована Росприроднадзором.

Вопрос же выбора варианта размещения отходов (хранение либо захоронение) также решается в проектной документации. Если Росприроднадзор выдал положительное заключение государственной экологической экспертизы на проект, где указывается на хранение отходов в объекте размещения отходов, то такое хранение будет являться законным.

Аналогичным образом решается вопрос о законности захоронения отходов: все зависит от того, что указано в проектной документации.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»:

хранение отходов — содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов — изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Таким образом, принципиальное различие в видах размещения отходов заключается не в том, в каком объекте происходит конкретная операция размещения отходов, а в целях совершения данной операции.

На основании всего вышесказанного выводы арбитражных судов по делу № А75-3069/2012 и по делу № А75-1553/2012 представляются обоснованными.

№6(21)/2012  ИАИ «ЭкоПРАВО» - журнал для эколога.

Издатель:  ООО «Центр правового обеспечения природопользования»

Адрес: 107045, г. Москва, Колокольников пер., д. 9 стр. 2

тел/факс: (495) 621-69-29; 621-18-80; 621-05-03; 621-21-07

http://www.ecours.ru/

http://www.ecolawyer.ru/

 

 

Меню

Новости экологии

Яндекс.Метрика